Appeal against refusal to suspend execution of Court of Accounts decision dismissed

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 18 august 2017, reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 3 din 9 mai 2017 în ceea ce priveşte pct. I.1, I.3, I.4 şi II.1, a încheierii nr. 59 din 13 iulie 2017 emise de Curtea de Conturi a României, şi a actelor care au stat la baza emiterii acestora, respectiv Raportul de Control înregistrat la ANAF cu nr. 23966 din 29 martie 2017, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 3751 din 17 octombrie 2017, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a declarat recurs.

În motivarea recursului se arată că sentinţa recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept - art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de fond a reţinut că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat întrucât argumentele invocate de ANAF nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

De asemenea, instanţa a mai reţinut că nu este îndeplinită nici condiţia referitoare la paguba iminentă întrucât ANAF nu a făcut dovada că prin îndeplinirea măsurilor constând în reanalizarea procedurii de atribuire a contractului de consultantă nr. x din 5 decembrie 2014 ar suferi un prejudiciu material, sau perturbarea gravă a funcţionării autorităţii publice sau a serviciului de interes public.

Toate operaţiunile supuse controlului Curţii de Conturi a României derulate în cadrul Proiectului de Modernizare a Administraţiei Fiscale - RAMP au făcut obiectul unui audit financiar extern independent, au fost supuse verificării prealabile din partea Băncii Mondiale, au primit avizul legal "no objection" din partea acesteia, iar Banca a subliniat în multiple rânduri corectitudinea modului de derulare a proiectului şi performanţa echipei de implementare - aspecte de care instanţa de fond nu a ţinut cont în pronunţarea hotărârii atacate.

Atât menţiunile din cadrul deciziei cât şi măsurile lăsate de către echipa de control nu sunt fundamentate nici în fapt şi nici în drept, ci acestea se bazează exclusiv pe o cercetare superficială şi neconcludentă care nu poate justifica o măsură în sarcina ANAF de a îndeplini practic atribuţiile Curţii de Conturi în ceea ce priveşte analizarea şi stabilirea unei fapte ilicite şi a unui prejudiciu.

Astfel, aceste aspecte sunt de natură a răsturna prezumţia de legalitate care însoţeşte de principiu actul administrativ.

Recurenta mai arată că încheierea nr. 59/2017 este nemotivată, reprezentanţii Curţii de Conturi rezumându-se doar la a prelua argumentele contestaţiei ANAF şi a menţiona cu privire la fiecare dintre acestea faptul că nu este de natură a modifica măsurile dispuse, fără a arata motivele pentru care a respins criticile ANAF precum şi raţionamentul care a condus la respingerea contestaţiei.

Atât raportul cât şi decizia de măsuri nu indică norma de drept încălcată pentru care au fost stabilite măsurile, toate măsurile bazându-se doar pe interpretări eronate ale unor clauze contractuale.

Reprezentanţii Curţii de Conturi au ignorat atât rapoartele de audit extern efectuate la nivelul ANAF precum şi validarea fără obiecţiuni a Băncii Mondiale dată conform procedurilor de achiziţie aplicabile.

Constatarea echipei de control tratează superficial natura complexă a calificărilor şi denaturează concluziile Comisiei de evaluare - un motiv de vădita nelegalitate a actelor atacate.

Reprezentanţii Curţii de Conturi nu se pot substitui comisiei de evaluare a autorităţii contractante, în lipsa indicării unor prevederi legale clare.

În acest caz, afirmaţiile pot fi considerate doar aprecieri subiective asupra unor chestiuni care sunt în stricta competenţă a comisiei de evaluare şi care au fost validate, în etape succesive conform procedurii, de către experţii Băncii Mondiale.

Reprezentanţii Curţii de Conturi au procedat la interpretarea în mod discreţionar a prevederilor Ghidurilor Băncii Mondiale referitoare la conflictul de interese, fără avea în vedere litera şi spiritul reglementării în cauză.

Concluzia auditorilor referitoare la modul de derulare a contractului RAMP/CS/1 este eronată şi prin prisma faptului că s-a dovedit în timp, că prestatorul şi-a atins rezultatele aşteptate, a finalizat livrabilele cerute şi, mai ales, a pregătit în anul 2015 documentaţia de atribuire pentru achiziţia viitorului sistem informatic, integrând într-un termen relativ scurt rezultatele a peste 10 alte contracte de consultanţă şi generând valoare adăugată pentru proiect.

Referitor la caracterul nelegal al plăţilor efectuate în cadrul contractului RAMP/CS/1, recurenta precizează că toate plăţile efectuate sunt legale, în conformitate cu prevederile contractuale, respectiv clauzele generale ale contractului, secţiunea F - Plăţi către Consultant, singura secţiune din cadrul Contractului care reglementează modul în care se aprobă şi realizează plăţile în cadrul contractului.

Lista actelor normative pretins încălcate, cu referinţă la consultanţă, include documente neaplicabile proiectului RAMP, respectiv Manualul serviciilor de consultanţă elaborat de Banca Mondială şi care nu reprezintă un act normativ.

Suspendarea executării se justifică dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiţie care este îndeplinită în cauză.

Recurenta arată că ar fi grav vătămată în cazul în care ar duce la îndeplinire aceste măsuri ale Curţii de Conturi, stoparea implementării Proiectului RAMP/CS/1 şi al Proiectului SIAC ar afecta în mod grav şi iremediabil activitatea instituţiei, dată fiind importanţa acestei achiziţii.

Baza de date centralizată prin SIAC, precum şi toate aplicaţiile la nivelul ANAF vor fi integrate sau interoperabile cu sistemul RMS, servicii ce vor fi planificate şi realizate de către contractorul sistemului integrat de management al veniturilor.

Prin actele administrative atacate Curtea de Conturi a României constată existenţa unui presupus prejudiciu şi dispune recuperarea unor sume de bani de la persoanele vinovate, fără a face nicio analiză asupra acestor prejudicii şi a identificării unor persoane vinovate şi fără a identifica fapta culpabilă şi legătura de cauzalitate dintre fapta funcţionarului şi presupusul prejudiciu.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că cererea de suspendare a executării priveşte actele Curţii de Conturi: Decizia nr. 3 din 9 mai 2017, Raportul de Control nr. x/2017 şi Încheierea emisă în soluţionarea contestaţiei administrative, nr. 59 din 13 iulie 2017, cu privire la măsurile dispuse la pct. I.1, I.3, I.4 şi II.1 din Decizia nr. 3 din 9 mai 2017.

Primele trei măsuri, dispuse în temeiul art. 43 din Legea nr. 94/1992, republicată şi pct. 174 din ROD AS, au următorul conţinut:

I.1. Reanalizarea modului de derulare a procedurii de achiziţie şi de atribuire a Contractului de consultanţă nr. x din 5 decembrie 2014 încheiat de ANAF cu A., în vederea identificării cauzelor/motivelor/împrejurărilor care au determinat deficienţele consemnate în raportul de control, identificarea persoanelor răspunzătoare de producerea deficienţelor consemnate în raportul de control, măsurile legale care se impun pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 1.1. din decizie.

I.3. Măsurile legale care se impun în cadrul Proiectului de modernizare a administraţiei fiscale atât în cazul selecţiei şi angajării consultanţilor în conformitate cu prevederile ghidului Băncii Mondiale, cât şi pentru asigurarea eficienţei, economicităţii şi eficacităţii achiziţiilor efectuate, pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 1.3. şi 1.4. din decizie.

I.4. Măsurile legale care se impun pentru realizarea unei fundamentări reale a costului estimat al achiziţiei, întocmirea corespunzătoare a documentaţiei de atribuire şi urmărirea încadrării în valoarea estimată, în vederea asigurării eficienţei, economicităţii şi eficacităţii fondurilor publice utilizate pentru realizarea Proiectului de modernizare a administraţiei fiscale, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 1.5. din decizie."

Ultima măsură impusă în sarcina Conducerii ANAF, prevăzută la pct. II. 1 din decizie, dispusă în baza art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, şi pct. 174 din RODAS, are ca obiect recuperarea sumei de 354.821 RON plătite în mod nelegal ca urmare a aplicării necorespunzătoare a prevederilor Contractului de consultanţă nr. x din 5 decembrie 2014 încheiat de ANAF cu A., precum şi a beneficiilor nerealizate, calculate până la data recuperării, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. II. 1. din decizie.

Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Instanţa constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor.

La o examinare sumară a legalităţii deciziei contestate, pe care o permite soluţionarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării deciziei.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

În Decizie sunt prezentate în sinteză aspectele constatate, temeiurile de drept ale măsurilor dispuse, cu trimiteri la raportul de control, care detaliază aceste constatări: aspectele constatate la pct. 1 al Deciziei, care fundamentează măsura nr. I.1. sunt detaliate în raportul de control pct. III paginile 18 - 36; constatările de la pct. 3 şi 4 din Decizie, care fundamentează măsura I.3, sunt detaliate în raportul de control pct. III 8.1. paginile 58 - 68 şi pct. III 8.2 paginile 68 - 75; abaterea consemnată la pct. 5 din decizie, care a stat la baza măsurii I.4, este detaliată la pct. III 8.2. din raport, paginile 75 - 82.

Abaterea consemnată la pct. II (măsura II) din Decizie are la bază consemnările din raportul de control pct. III.4 filele x.

De asemenea, prin Încheiere sunt menţionate aspectele apreciate ca relevante de Comisia de soluţionare a contestaţiei cu privire la fiecare dintre obiecţiunile recurentei.

Susţinerile recurentei privind verificările prealabile efectuate de Banca Mondială, de către auditori externi, nu pot fundamenta concluzia unei îndoieli serioase în privinţa legalităţii actelor emise de Curtea de Conturi.

Înalta Curte constată că recurenta nu a depus la dosar acte din care să rezulte că aspectele punctuale analizate de Curtea de Conturi au constituit obiectul analizei Băncii Mondiale, a unui audit financiar extern, şi nici raportul Băncii Mondiale privind interpretarea şi implementarea legislaţiei de către Curtea de Conturi.

Elementele cu caracter general invocate cu privire la interpretarea eronată, superficială, de către Curtea de Conturi, a documentaţiei de atribuire a contractului RAMP/CS/1, a prevederilor Ghidurilor Băncii Mondiale, susţinerile cu privire la respectarea de către recurentă a prevederilor Ghidurilor Băncii Mondiale, nu pot fundamenta concluzia existenţei unui caz bine justificat.

Analiza temeiniciei şi legalităţii măsurilor dispuse, prin prisma interpretării şi aplicării dispoziţiilor contractuale, a Ghidurilor Băncii Mondiale privind achiziţiile, prevederile Legii nr. 212/2013, constituie obiectul soluţionării fondului raportului juridic.

De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.

Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a făcut dovada că prin îndeplinirea măsurilor constând în reanalizarea procedurii de atribuire a Contractului de consultanţă nr. x din 5 decembrie 2014 încheiat de ANAF cu A., în vederea identificării împrejurărilor care au determinat deficienţele consemnate în raportul de control, identificarea persoanelor răspunzătoare de producerea deficienţelor consemnate în raportul de control, luarea măsurilor legale în cadrul Proiectului de modernizare a administraţiei fiscale în cazul selecţiei şi angajării consultanţilor, faţă de prevederile ghidului Băncii Mondiale, pentru asigurarea eficienţei, economicităţii şi eficacităţii achiziţiilor efectuate, pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 1.3. şi 1.4. din decizie, luarea măsurilor legale care se impun pentru realizarea unei fundamentări reale a costului estimat al achiziţiei, întocmirea corespunzătoare a documentaţiei de atribuire şi urmărirea încadrării în valoarea estimată, în vederea asigurării eficienţei, economicităţii şi eficacităţii fondurilor publice utilizate pentru realizarea Proiectului de modernizare a administraţiei fiscale, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 1.5. din decizie, respectiv efectuarea demersurilor pentru recuperarea sumei de 354.821 RON plătite prin aplicarea necorespunzătoare a prevederilor Contractului de consultanţă nr. x din 5 decembrie 2014 încheiat de ANAF cu A., precum şi a beneficiilor nerealizate, calculate până la data recuperării, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. II.1. din decizie, ar suferi un prejudiciu material, sau perturbarea gravă a funcţionării autorităţii publice sau a serviciului de interes public.

Pe de altă parte, recurenta nu invocă dispoziţii legale care ar fi încălcate prin dispunerea măsurilor privind analiza existenţei prejudiciilor şi recuperarea acestora în sarcina conducerii autorităţii.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva Sentinţei civile nr. 3751 din 17 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 01 martie 2019.

Procesat de GGC - MM