Validity of conflict-of-interest evaluation report and applicability of statute of limitations to administrative integrity assessments

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x din 26 mai 2015, întocmit de pârâtă şi obligarea acesteia la acoperirea cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 2478 din 2 septembrie 2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia prescripţiei răspunderii administrative a reclamantului A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x din 26 mai 2015, întocmit de pârâtă şi a respins cererea de sesizare a CJUE ca rămasă fără obiect.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 176/2010 prin raportare la dispoziţiile art. 2517 şi ale art. 2 alin. (2) din C. civ.

Termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 (pe durata exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora) este un termen maxim în interiorul căruia pârâta realizează activitatea de evaluare a conflictelor de interese, fără să se refere la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia se face evaluarea.

Articolul 11 din Legea nr. 176/2010 este o normă specială de strictă interpretare, astfel încât aplicarea sa nu poate fi extinsă asupra prescripţiei răspunderii.

Recurenta mai arată că, în raportul de evaluare nr. x din 26 mai 2015, se reţine faptul că perioada supusă evaluării este aceea în care intimatul-reclamant a deţinut una dintre funcţiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010 - respective consilier local în cadrul Consiliului Local al oraşului Panciu în mandatele 2008 - 2012 - 2016, conform legii.

Faţă de perioada supusă evaluării, s-a reţinut faptul că intimatul, în calitate de consilier local a participat la şedinţele Consiliului Local al oraşului Panciu din 4 martie 2010, 26 martie 2010, 31 august 2010, 28 decembrie 2010, 29 aprilie 2011, şi 6 februarie 2012, respectiv a luat parte la dezbateri, şi-a exercitat dreptul de vot, şi de asemenea a semnat procesele-verbale de şedinţă, şedinţe în cadrul cărora au fost alocate fonduri pentru obiectivul de investiţii "Reabilitarea termică a blocurilor de locuirile din oraşul Panciu", lucrări efectuate de către S.C. B. S.R.L. (în cadrul căreia intimatul deţine funcţia de administrator) în baza unor contracte încheiate cu Primăria, care i- a achitat în total 1.951.564,99 RON.

Prin aceste acţiuni, intimatul a îndeplinit acte în urma cărora a creat foloase materiale pentru sine (prin intermediu societăţii comerciale pe care o deţinea), manifestând, în mod evident, un interes personal de natură patrimonială, care a afectat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce îi revin conform statutului deţinut.

Recurenta precizează că intimatul deţine calitatea de consilier local începând cu anul 2008, fiind şi în prezent titular al acestui statut.

Activitatea de evaluare a intimatului a fost demarată în data de 1 octombrie 2014, moment la care acesta deţinea calitatea de consilier local, făcând parte dintre categoriile prevăzute de art. 1 al Legii nr. 176/2010.

Conform textului legal, care se bucură de acurateţe şi claritate, fiind lipsit de echivoc, şi care trebuie interpretat în spiritul şi litera sa, contrar interpretării date de instanţa de fond, activitatea de evaluare a conflictelor de interese se efectuează pe toată durata deţinerii funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani de la încetarea acestora.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, textul legal citat anterior este normă specială, iar prescripţia prevăzută de C. civ., la care aceasta face referire, nu îşi găseşte aplicabilitatea în prezenta cauză.

Termenul general de prescripţie nu este incident situaţiei, atât timp cât există normă specială care reglementează expres acest aspect al prescripţiei în materia activităţii de evaluare.

Consideraţiile Curţii de Apel în legătură cu prescripţia răspunderii nu sunt fondate, întrucât conform normelor legale aplicabile acestei situaţii, prescripţia nu a început să curgă nici până la acest moment, având în vedere deţinerea continuă a calităţii de consilier local, inclusiv în prezent.

Aspectele ulterioare emiterii actului administrativ nu sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ ce a fost cu analiza legalităţii actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare nr. x din 26 mai 2015 emis de către inspectorul de integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate.

Instanţa de contencios administrativ nu poate analiza o eventuală răspundere contravenţională în lipsa încheierii procesului-verbal de contravenţie sau disciplinară, în lipsa cercetării prealabile disciplinare şi a emiterii unui act de sancţionare.

De asemenea, răspunderea patrimonială poate interveni numai după ce actul administrativ emis s-a constatat a fi nelegal.

În ipoteza în care raportul de evaluare este constatat de instanţa de contencios administrativ ca fiind legal întocmit, pe cale civilă şi nu administrativa persoanele prejudiciate pot acţiona împotriva alesului local pentru eventualele prejudicii cauzate acestora, în termenul de prescripţie aplicabil raporturilor de drept civil.

Dispoziţiile art. 3 din Decretul nr. 167/1968 privitor la prescripţia extinctivă sau dispoziţiile art. 2507 din C. civ., privind renunţarea la prescripţie, nu sunt aplicabile raporturilor de drept administrativ deoarece legile speciale în materie conţin dispoziţii derogatorii de la aceasta.

În concluzie, analiza prescripţiei răspunderii administrative poate fi efectuată de instanţa investita cu o acţiune în răspundere disciplinară, contravenţională sau patrimonială şi nu de instanţa de contencios administrativ, investită cu analiza legalităţii actului administrativ emis de autoritatea competentă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Intimatul-reclamant, la data de 17 iunie 2008 a fost validat prin Hotărârea nr. 2 din 17 iunie 2008 în funcţia de consilier local al Consiliului Local al Oraşului Panciu, judeţul Vrancea. Ulterior, prin Hotărârea nr. 23 din 21 iunie 2012 intimatului-reclamant i-a fost validat un nou mandat în vederea exercitării funcţiei de consilier local al Oraşului Panciu.

Prin adresa nr. x din 2 octombrie 2014 intimatul-reclamant a fost informat cu privire la faptul că s-a declanşat o procedură de evaluare a respectării regimului juridic al conflictelor de interese.

Ulterior, prin adresa nr. x din 6 ianuarie 2015 Agenţia Naţională de Integritate a adus la cunoştinţa intimatului-reclamant faptul că ar fi identificat elemente cu privire la existenţa unui conflict de interese.

La data de 26 mai 2015 recurenta-pârâta a emis Raportul de evaluare x din 26 mai 2015 ale cărui concluzii sunt în sensul că intimatul-reclamant nu ar fi respectat regimul juridic al conflictului de interese, "întrucât, în calitate de consilier local, a participat la şedinţele Consiliului Local al oraşului Panciu, în cadrul cărora au fost alocate fonduri pentru obiectivul de investiţii «Reabilitare termină a blocurilor de locuinţe din oraşul Panciu», respectiv a luat parte la dezbateri, şi-a exercitat dreptul de vot şi de asemenea a semnat procesele-verbale de şedinţă încheiate.".

Împotriva Raportului de evaluare, intimatul a formulat contestaţia ce face obiectul prezentului dosar.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentei-pârâte referitoare la admiterea de către instanţa de fond a excepţiei prescripţiei răspunderii administrative a intimatului sunt neîntemeiate.

Potrivit art. 11 din Legea nr. 176/2010:

"(1) Activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

(2) Activitatea ce se efectuează pe durata prevăzută la alin. (1) constă în evaluarea declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a conflictelor de interese sau a incompatibilităţilor, exclusiv pentru perioada exercitării funcţiilor sau demnităţilor publice."

Din conţinutul acestui text de lege rezultă că activitatea de evaluare a declaraţiilor de avere, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se poate realiza atât pe perioada exercitării demnităţii sau funcţiei publice cât şi într-un interval de 3 ani de la încetarea acesteia.

Dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 176/2010, care reglementează finalizarea procedurii de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, de către inspectorul de integritate, după parcurgerea anterioară a întregii proceduri de informare a persoanei în cauză, de prezentarea acesteia în faţa Agenţiei Naţionale de Integritate, de întocmirea unui punct de vedere din partea acesteia, nu contravin dispoziţiilor prevăzute de art. 11, ci, dimpotrivă, precizează definitivarea evaluării conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor printr-un act care poate fi contestat în faţa instanţei de contencios administrativ, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 20 din aceeaşi lege.

Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 449/2015, a reţinut că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege, semnalează existenţa unor potenţiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese şi compatibilităţi. Agenţia Naţională de Integritate nu pronunţă hotărâri învestite cu autoritate de lucru judecat, ci întocmeşte rapoarte care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege.

La paragraful 27, s-a reţinut că art. 11 din Legea nr. 176/2010 fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Aşadar, textul menţionat stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită.

Recurenta-pârâtă susţine exact contrariul şi anume faptul că prescripţia extinctivă nu ar putea face obiectul acestei judecăţi, nefiind de "competenţa instanţei de contencios administrativ ce a fost învestită în prezenta cauză cu analiza legalităţii actului administrativ reprezentat de raportul de evaluare".

O asemenea interpretare încalcă flagrant Decizia Curţii Constituţionale sus-menţionată, care impune în mod expres ca analiza legalităţii raportului de evaluare să includă şi verificarea prescripţiei extinctive.

Abaterea administrativă a conflictului de interese reprezintă unul dintre elementele răspunderii disciplinare în materia conflictului de interese, alături de existenţa rezultatului vătămător şi a legăturii de cauzalitate între abatere şi rezultat (care sunt prezumate) şi vinovăţie.

Aşadar, dacă a intervenit prescripţia acestei forme de răspundere, este în mod evident lipsit atât de utilitate, cât şi de interes să se mai constate "legalitatea" raportului de evaluare care constată unul dintre elementele sale - abaterea administrativă.

De asemenea, una dintre sancţiunile prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, constând în interdicţia de trei ani de a ocupa funcţii publice, operează automat, în temeiul legii (ope legis) "de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese".

Or, în cazul acestei sancţiuni, nu mai există nicio altă procedură în cadrul căreia să poată fi invocată prescripţia răspunderii, pentru că sancţiunea intervine în temeiul legii la finalul prezentei proceduri.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că nu a fost respectat termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 înlăuntrul căruia Agenţia Naţională de Integritate trebuia să întocmească raportul de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor în ceea ce îl priveşte pe intimatul-reclamant A..

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va obliga recurenta-pârâtă la plata sumei de 3.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimatul-pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 2478 din 2 septembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata sumei de 3.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimatul-pârât A..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 01 martie 2019.

Procesat de GGC - MM