Suspension of court audit enforcement based on serious doubt regarding legal basis and imminent institutional harm under Law No. 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 iulie 2015, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării încheierii nr. 35/10.09.2014 şi a Deciziei nr. XII/7/16.07.2014/D1, emise de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2230 din 15 septembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi a dispus suspendarea încheierii nr. 35/10.09.2014 şi a Deciziei nr. XII/7/16.07.2014/D1, în ceea ce priveşte măsura dispusă la pct. 2 în Decizia nr. XII/7/16.07.2014/D1 a Curţii de Conturi, până la soluţionarea definitivă a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. x/2014

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2230/15.09.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând ca nelegală şi netemeinică hotărârea atacată, întemeindu-şi recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei civile recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Recurenta-pârâtă apreciază că soluţia instanţei de fond este nemotivată şi dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. ş şi t) din acelaşi act normativ.

În ceea ce priveşte "cazul temeinic justificat", acesta presupune, conform legii, existenţa unor dubii serioase privind legalitatea actului administrativ, dar instanţa de fond nu a arătat, în concret, în ce constă acestea şi nu a luat în considerare aspectele relevante expuse de recurentă.

Constatarea instanţei de fond cu privire la existenţa unei acţiuni în anulare îndreptată împotriva H.G. nr. 44/2004 nu poate constitui, în opinia recurentei-pârâte, un argument al cazului bine justificat, deoarece dubiile cu privire la legalitatea actului trebuie să derive din convingerea instanţei de judecată în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative a căror suspendare se solicită, nu din acţiunile reclamantului care contestă validitatea normelor legale pe care nu le-a aplicat.

Invocarea unor aspecte generale privind situaţiile în care se poate dispune suspendarea, precum şi a unor prevederi legale a căror interpretare este realizată diferit de părţile în litigiu, nu poate constitui o motivare temeinică a sentinţei civile recurate. Cât timp Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin H.G. nr. 44/2004 erau în vigoare, ele puteau şi trebuia a fi aplicate, recurenta-pârâtă dispunând măsuri corecte şi legale.

În ceea ce priveşte "paguba iminentă", instanţa de fond se rezumă la a relua susţinerile reclamantului, reţinând că amploarea măsurilor dispuse de recurenta-pârâtă la pct. 2 din Decizia contestată ar implica costuri suplimentare. Această susţinere a reclamantului, preluată de instanţa de fond, este contrazisă de recurentă, care o consideră o simplă speculaţie, situaţie ipotetică nedovedită, în condiţiile în care măsurile dispuse de recurenta-pârâtă sunt menite să recupereze un prejudiciu, nu să provoace unul.

Cerinţa pagubei iminente nu este îndeplinită în cauză, reclamantul argumentând această cerinţă prin raportare la situaţii ipotetice, respectiv prin plata unor penalităţi considerabile, fără a preciza în ce constă acestea, ceea ce contravine voinţei legiuitorului.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 02.12.2015, intimatul-reclamant Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a apreciat corect asupra îndeplinirii celor două condiţii prevăzute de art. 14 şi art. 15, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 31 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 06 decembrie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Verificând considerentele sentinţei atacate, Înalta Curte constată că hotărârea explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că este acţiunea cu care a fost învestit este întemeiată. Hotărârea recurată cuprinde argumente suficiente pentru a înţelege raţionamentul instanţei de fond în aprecierea îndeplinirii condiţiilor incidenţei cazului de suspendare a executării actului administrativ, întemeiat pe art. 15 alin. (1), raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinţei recurate corespund poziţiei procesuale a reclamantului, nu reprezintă o necercetare a cauzei în sensul celor susţinute de recurenta-pârâtă, în condiţiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu uşurinţă din lecturarea hotărârii.

Prin urmare, acest motiv de recurs este nefondat, urmând a fi respins.

II.2. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Critica principală formulată de recurenta-pârâta priveşte greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. ş şi t) din acelaşi act normativ.

În cauză, reclamantul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării încheierii nr. 35/10.09.2014 şi a Deciziei nr. XII/7/16.07.2014/D1, emise de pârâtă, până la soluţionarea definitivă a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. x/2014, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ce are ca obiect cererea de anulare parţială a actelor administrative a căror suspendare se solicită.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În cauză, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă reţinând în mod corect că disputa privitoare la interpretarea dispoziţiilor pct. 27 şi 28 din Normele metodologice de aplicare a Codul fiscal, aprobate prin H.G. nr. 44/2004, este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului.

Nu pot fi primite susţinerile recurentei-pârâte, în sensul că acţiunea în anulare a prevederilor pct. 27 şi 28 din Normele metodologice de aplicare a Codul fiscal, ce face obiectul dosarului nr. x/2015 (conexat cu dosarul nr. x/2015), nu are nicio relevanţă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ, atât timp cât motivul contestării actului administrativ este generat chiar de interpretarea şi aplicarea diferită a acestor prevederi legale, în raport de prevederile Codul fiscal.

Astfel, din actele dosarului rezultă că obligaţiile stabilite în sarcina reclamantului de către pârâtă, prin încheierea nr. 35/10.09.2014 şi Decizia nr. XII/7/16.07.2014/D1, sunt fundamentate pe pct. 27 şi 28 din Normele metodologice de aplicare a Codul fiscal, reclamantul susţinând că aceste texte normative contravin prevederilor art. 29618 alin. (5) şi (51) din Codul fiscal, în a căror aplicare au fost emise.

În acest sens va fi avută în vedere jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, A. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentul legal al deciziei atacate".

Prin urmare, nu poate fi ignorată împrejurarea că dispoziţiile normative pe care se fundamentează actele administrative contestate, fac obiectul unei acţiuni în anulare. De altfel, această acţiune a fost soluţionată în fond prin sentinţa civilă nr. 2672 din 20 octombrie 2015, pronunţată în dosarul nr. x/2015, de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, dispunându-se anularea pct. 27, privind art. 29618 alin. (5) din Codul fiscal şi pct. 28, privind art. 29618 alin. (51) din Codul fiscal, din H.G. nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal.

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâta Curtea de Conturi a României), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actelor administrative.

În concluzie, instanţa de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actelor administrative atacate, critica recurentei-pârâte fiind nefondată.

Referitor la cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Instanţa de fond a apreciat corect, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş din Legea nr. 554/2004, că punerea în executare a actelor administrative atacate, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanţa de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantului şi ar putea genera prejudicii de ordin material.

Înalta Curte observă că măsurile dispuse prin pct. 2 al Deciziei nr. XII/7/16.07.2014/D1 au un caracter amplu, fiind adresate atât instituţiei reclamante, ca ordonator principal de credite, cât şi instituţiilor din subordine, ca ordonatori secundari şi terţiari, implicând derularea unor operaţiuni complexe de recalculare a drepturilor băneşti plătite în temeiul unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, precum şi a unor formalităţi privind întocmirea şi depunerea declaraţiilor rectificative. Totodată, în cazul anulării actelor administrative contestate, repunerea în situaţia anterioară ar presupune reluarea în sens invers a acestor operaţiuni, la nivelul tuturor instituţiilor implicate.

Prin urmare, prezumţia generării unor costuri suplimentare, ca şi aceea a generării unui volum de muncă ridicat, necesar punerii în executare a dispoziţiilor recurentei-pârâte, nu este una nerezonabilă, activitatea intimatului-reclamant şi a instituţiilor din subordine putând fi grav afectată.

Înalta Curte reţine şi faptul că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actele administrative contestate asupra activităţii instituţiei publice, nu echivalează cu o motivare generală, ipotetică, astfel cum susţine recurenta-pârâtă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14, art. 15 şi art. 2 lit. ş şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 2230 din data de 15 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 februarie 2018.