Prerequisite adoption of state aid methodological norms for Natura 2000 forest compensation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.04.2014, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, prin Departamentul Ape, Păduri şi Piscicultură, anularea adresei x/01.04.2014 raportat la anul 2010, ca fiind netemeinică şi nelegală, emisă cu exces de putere, prin care pârâtul a comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările sus-menţionate, cu pricire la avizarea şi acordarea despăgubirilor şi dobânzilor aferente anului 2010, cu consecinţa obligării pârâtului la: - plata sumei de 7.897,54 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafaţa de pădure de 31,20 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Trascău în zona/tipul funcţional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Alba Iulia până la data de 31.03.2010 şi de Ocolul Silvic Iezerul Trascău din data de 01.04.2010 până în prezent, cu titlu de compensaţii/despăgubiri datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamente silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010; - plata dobânzilor calculate asupra debitului principal începând cu cel puţin data de 01.04.2014 - data la care creanţa a devenit exigibilă, respectiv data la care M.M.S.C. prin Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensaţiilor cuvenite.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 197 din data de 19 septembrie 2014 Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, a respins excepţia prematurităţii acţiunii invocată de către acelaşi pârât, a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, din cadrul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi, în consecinţă: - a anulat adresa nr. x emisă de către pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, din cadrul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice; - a obligat pârâţii la plata către reclamant a sumei de 7.897,54 RON cu titlu de ajutoare pentru compensaţii aferente anului 2010, precum şi dobânda legală aferentă acestui debit, începând cu data de 10.02.2014 şi până la achitarea integrală a debitului, obligând pârâţii să plătească reclamantului şi suma de 1.850 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (fost Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice) şi Departamentul Ape, Păduri şi Piscicultură, ambii criticând-o pentru nelegalitate şi, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., au solicitat admiterea căii de atac şi casarea hotărârii .

În raport de reorganizarea ministerului recurent şi de încetarea existenţei Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, activitatea şi structurile acestuia fiind preluate conform H.G. nr. 38/2015, instanţa de control judiciar a apreciat că este învestită cu soluţionarea unei singure căi de atac, în care sunt absorbite şi criticile formulate de fostul D.A.P.P., sentinţa fiind combătută sub următoarele aspecte:

Instanţa de fond a reţinut, în mod nelegal, calitatea procesuală pasivă a M.M.S.C., în condiţiile în care nu există identitate între minister şi autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură, Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură având personalitate juridică proprie, precum şi atribuţii distincte.

Recurentul critică şi soluţia pronunţată asupra excepţiei prematurităţii acţiunii, apreciind că procedura pentru acordarea alocaţiilor bugetare prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic nu a fost îndeplinită, iar plata compensaţiilor este condiţionată atât de primirea Deciziei Comisiei Europene nr. C (2012) 51666 final/19.07.2012, cât şi de publicarea Hotărârii Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase.

În acelaşi timp, suma acordată cu titlu de compensaţii a fost calculată în mod subiectiv de către reclamant şi au fost eludate anumite etape din procedura de acordare a compensaţiilor, reclamantul neîntocmind documentaţia cerută de art. 6 din Anexa 1 la H.G. nr. 861/2009, la dosar neregăsindu-se nici măcar documente care să ateste dreptul de proprietate sau copie a contractului de administrare, care să ateste dreptul părţii de a solicita astfel de compensaţii.

În ceea ce priveşte capătul de cerere vizând anularea adresei nr. x, se arată că acesta este inadmisibil, întrucât adresa nu reprezintă un refuz de acordare a compensaţiilor, ci o informare a petentului despre cadrul legal în care aceste compensaţii se pot acorda şi nu poate fi considerată un act administrativ în înţelesul Legii nr. 554/2004.

O ultimă critică adusă sentinţei instanţei de fond a vizat modul de calcul al despăgubirilor acordate reclamantului, recurentul apreciind că pentru acţiunile având ca temei refuzul nejustificat al autorităţii nu se pot solicita dobânzi decât cel mult de la data la care, prin sentinţă, s-ar hotărî că există o despăgubire de plătit şi cuantumul acesteia, întrucât până la data pronunţării sentinţei nu exista o creanţă certă, lichidă şi exigibilă, pentru a se pretinde plata unei dobânzi legale.

Intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare.

4. Procedura derulată în recurs

Recursul fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de art. 493 C. proc. civ. Intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare şi nici punct de vedere referitor la raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din 13 octombrie 2016, Completul de filtru a admis în principiu recursul declarat şi a stabilit ca soluţionarea acestuia să se realizeze în condiţiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele ce urmează:

Intimatul-reclamant A. a supus controlului de legalitate, pe calea comună reprezentată de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, refuzul exprimat de Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură prin adresa nr. x, solicitând recunoaşterea dreptului său la plata compensaţiilor aferente anului 2010 pentru restricţiile pe care le-a suportat ca efect al includerii suprafeţei de pădure de 31,20 ha, proprietatea sa, în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Trascău, tipul funcţional T2.

Curtea de apel a admis acţiunea reclamantului, apreciind că există un cadru normativ care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării şi controlului sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată, iar Decizia Comisiei Europene nr. C(2012)5166 final/19.07.2012 a fost în favoarea acordării ajutoarelor de stat persoanelor care deţin păduri incluse în T1 şi T2 din cadrul Siturilor Natura 2000.

Ulterior pronunţării sentinţei instanţei de fond, problema de drept analizată, rezolvată neunitar de instanţele judecătoreşti, inclusiv Î.C.C.J., a fost tranşată prin Decizia nr. 36/23 noiembrie 2015 a Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul oficial, Partea I nr. 107 din 11.02.2016, în sensul că:

"Pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010."

Prin urmare, începând cu 1 ianuarie 2010, acordarea compensaţiilor în discuţie reclamă în mod obligatoriu adoptarea de către legiuitorul delegat a unei hotărâri pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă europeană Natura 2000.

Or, absenţa normelor metodologice anterior menţionate a fost motivul refuzului de plată a compensaţiilor, prin adresa contestată comunicându-se reclamantului imposibilitatea acordării compensaţiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora.

Din cuprinsul corespondenţei dintre părţi şi din adresa nr. x, se poate observa că Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a comunicat faptul că proiectul de hotărâre pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesară acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, se află în circuit de avizare externă.

Astfel cum s-a reţinut în considerentele deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie anterior menţionate, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reţinute de către prima instanţă.

Instanţa de control judiciar reţine că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006) şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1), (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă (2010-2013), prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Aşadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă. La pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor", la pct. 6 este precizat cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

Prin urmare, contrar celor reţinute de prima instanţă, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ naţional, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării şi controlului sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier.

Nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensaţiilor cuvenite proprietarilor de suprafeţe forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 şi care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.

În aceste coordonate, devine fondat motivul de recurs referitor la prematuritatea solicitării de acordare a compensaţiilor.

De asemenea, Înalta Curte constată că sunt fondate şi argumentele recurentului în sensul inadmisibilităţii capătului de cerere vizând anularea adresei nr. x, întrucât adresa menţionată nu reprezintă un veritabil act administrativ în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004, nu este emisă în organizarea sau executarea în concret a legii, cuprinzând doar o informare a reclamantului despre cadrul legal în care pot fi acordate compensaţiile solicitate.

Celelalte argumente formulate în prezenta cale de atac sunt nefondate. Astfel, este nefondat motivul de recurs vizând respingerea de către prima instanţă a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a ministerului pârât. Calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între pârât şi cel obligat în acelaşi raport juridic.

În conformitate cu prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, sumele pentru acordarea de compensaţii reprezintă contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice, se alocă de către stat anual, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură. În acest sens, la data formulării acţiunii, erau dispoziţiile art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 428/2013 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului pentru ape, păduri şi piscicultură, precum şi pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 48/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice şi pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, potrivit cărora Departamentul pentru ape, păduri şi piscicultură se finanţează de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice.

Prin urmare, nu se poate reţine că doar departamentul ar avea calitate procesuală pasivă în cauză, în raport de împrejurarea că acesta nu are buget propriu pentru sumele privind compensaţiile şi, implicit, calitatea de ordonator principal de credite, astfel că se justifică chemarea în judecată a ambelor autorităţi. De altfel, aceste aspecte sunt întărite de faptul că, la data de 23.01.2015, H.G. nr. 428/2013 a fost abrogată prin H.G. nr. 38/2015.

În prezent, potrivit art. 3 din H.G. nr. 38/2015, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile şi acordurile, precum şi în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru ape, păduri şi piscicultură sunt părţi. Mai mult, menţinerea în cauză se impune şi din perspectiva dispoziţiilor art. 6 din H.G. nr. 38/2015.

Prin urmare, ministerul menţionat este implicat în raportul juridic generat de problema sumelor pentru acordarea compensaţiilor, având, deci, calitate procesuală pasivă în cauză.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite excepţia prematurităţii acţiunii şi va respinge capătul de cerere privind acordarea compensaţiilor, ca prematur formulat, va admite excepţia inadmisibilităţii şi va respinge ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea adresei nr. x emisă de către pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, menţinând dispoziţiile sentinţei recurate doar cu privire la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, împotriva sentinţei nr. 197 din 19 septembrie 2014 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite excepţia prematurităţii acţiunii şi respinge capătul de cerere privind acordarea compensaţiilor, ca prematur formulat.

Admite excepţia inadmisibilităţii şi respinge ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea adresei nr. x emisă de către pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură.

Menţine dispoziţiile sentinţei recurate doar cu privire la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 februarie 2017.