Failure to exhaust administrative recourse bars annulment of property ownership certificates in administrative litigation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x, reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii C. S.A. şi Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, au solicitat să se constate nulitatea absolută a certificatelor de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x/9.12.2010 şi x/29.07.2011, emise în favoarea C. S.A. şi obligarea pârâtei să le restituie bunurile trecute abuziv în proprietatea societăţii, cu plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 136 din data de 3 iunie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâtul Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului ca neîntemeiată.

S-a admis excepţia prematurităţii cererii de chemare în judecată invocată de acelaşi pârât.

A fost respinsă, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii C. S.A. şi Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului.

3. Recursul

Împotriva acestei sentinţe reclamanţii A. şi B. au formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea în totalitate a sentinţei recurate, admiterea acţiunii formulată iniţial raportat la cerinţele dispoziţiilor art. 2 alin. (1) pct. a) din Legea nr. 554/2004, a dispoziţiilor art. 19 şi 20 din Legea nr. 15/1990, a prevederilor H.G. nr. 834/1991, a art. 483 şi următoarele C. proc. civ. rejudecarea cauzei şi anularea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x pentru suprafaţa de 1948,31 mp emis la data de 09 decembrie 2010, a actelor emise ulterior acestuia, încheierea de carte funciară nr. x/07.01.2011, a intabulării şi anulării numărului cadastral; rejudecarea cauzei şi anularea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x pentru suprafaţa de 2162 mp, emis la data de 29 iulie 2011, a actelor emise ulterior acestuia, încheierea de carte funciară nr. x/11.08.2011, a intabulării şi anulării numărului cadastral; obligarea pârâtei la restituirea bunurilor trecute abuziv în proprietatea sa şi la plata cheltuielilor de judecată.

S-a considerat că instanţa de fond, analizând în mod eronat dovezile recurenţilor, a apreciat că aceştia nu au îndeplinit condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, s-a susţinut că cererea de anulare a certificatelor în discuţie se încadrează în prevederile art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, recurenţii luând cunoştinţă de acestea odată cu plângerile şi solicitările depuse la SC. C. S.A., la care, în cadrul acţionariatului, deţine acţiuni şi Ministerul Economiei în procent de 20,64%.

De asemenea, s-a apreciat de către recurenţi că prima instanţă le-a încălcat dreptul la proprietate reglementat de art. 44 din Constituţia României şi art. 1 alin. (1) din primul Protocol adiţional la CEDO prin pronunţarea unei sentinţe care validează actele emise ilegal de Ministerul Economiei, prin care aceştia au fost expropraţi, în mod abuziv, fără îndeplinirea condiţiilor existenţei utilităţii publice şi a plăţii unei despăgubiri.

Recursul s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Prin răspunsul la întâmpinare s-a susţinut de către recurenţii-reclamanţi că acţiunea este admisibilă, fiind îndeplinită procedura prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ, prin cererile adresate de către reclamanţi societăţii C. S.A., în cadrul căreia Ministerul Economiei Comerţului şi Mediului de Afaceri deţine un procent de acţiuni, conducerea societăţii având obligaţia de a informa despre aceste sesizări Consiliul de administraţie al societăţii, din care fac parte şi reprezentanţii Ministerului Economiei.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la dosar de către intimatul-pârât Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului s-a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, ca legală şi temeinică.

S-a apreciat că, în mod corect, prima instanţă a soluţionat cauza cu respectarea principiului contradictorialităţii, a dreptului la apărare şi al disponibilităţii, reţinând că, în cauză au fost încălcate dispoziţiile art. 7-8 din Legea nr. 554/2004, întrucât reclamanţii au transmis ministerului o cerere de anulare a certificatelor la data de 8 iunie 2015, ulterior formulării cererii de chemare în judecată la data de 29 ianuarie 2015.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 13 octombrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 20 septembrie 2017 s-a admis în principiu recursul declarat de A. şi B. împotriva sentinţei nr. 136 din 3 iunie 2015 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului-pârât, la motivele de recurs şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum şi în conformitate cu art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, reclamanţii A. şi B. au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care au solicitat ca, în contradictoriu cu pârâţii C. S.A. şi Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, să se constate nulitatea absolută a certificatelor de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x/9.12.2010 şi x/29.07.2011, emise în favoarea C. S.A. şi obligarea pârâtei să le restituie bunurile trecute abuziv în proprietatea societăţii.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Verificând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situaţia de fapt şi susţinerile părţilor, efectuând un examen efectiv al mijloacelor şi argumentelor invocate de acestea, trecându-le prin filtrul propriei aprecieri, astfel că nu se poate reţine incidenţa acestui motiv de nelegalitate.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte a acestuia.

Astfel, potrivit Legii nr. 554/2004, dreptul la acţiunea în contencios administrativ se naşte după ce s-a pronunţat autoritatea administrativă asupra reclamaţiei (recursul graţios sau, după caz, ierarhic), adică de la comunicarea soluţiei acesteia asupra reclamaţiei administrative (sau de la expirarea termenului în care aceasta era obligată să rezolve reclamaţia). Acest drept se poate exercita în termen de 30 de zile.

Cu alte cuvinte, potrivit aceluiaşi act normativ, procedura prealabilă condiţionează acţiunea în contencios administrativ.

Pe cale de consecinţă, pentru a putea declanşa acţiunea în contencios, reclamantul trebuie să facă dovada că a îndeplinit cerinţa legii (cerinţa impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare) şi a respectat procedura prealabilă, adică s-a adresat mai întâi autorităţii emitente şi abia după refuzul acesteia, respectiv menţinerea actului, se poate adresa instanţei de judecată.

În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 193 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, iar dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Din înscrisurile existente la dosarul cauzei reiese că reclamanţii nu au urmat procedura prealabilă aşa cum dispoziţiile legale amintite o prevăd, întrucât aceastia nu au formulat vreo plângere adresată ministerului pârât, prin care să solicite revocarea actelor administrative care, în opinia lor, le-ar fi produs o vătămare, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ci s-au adresat direct instanţei de judecată, la data de 29 ianuarie 2015.

Faptul că la data de 8 iunie 2015, ulterior sesizării instanţei, reclamanţii au solicitat Ministerului Economiei anularea certificatelor de atestare a dreptului de proprietate care formează obiectul prezentei cauze nu echivalează cu îndeplinirea procedurii recursului graţios, întrucât petiţia acestora nu se mai află strict în sfera unui raport juridic administrativ, o astfel de sesizare neputând avea decât natura juridică a unei încercări de soluţionare amiabilă a litigiului, care nu împiedică admiterea excepţiei neîndeplinirii procedurii prealabile.

Apreciază instanţa că sunt neîntemeiate susţinerile recurenţilor-reclamanţi cu privire la încadrarea cererii de chemare în judecată în prevederile art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, întrucât acţiunea fost respinsă pe motiv că nu a fost îndeplinită procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, care constituie o condiţie a exercitării dreptului la acţiune, iar nu pentru că acţiunea introductivă de instanţă a fost formulată cu nerespectarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) şi (2) din aceeaşi lege, dispoziţii cu care se pot corela doar prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, care reglementează situaţiile de excepţie, în care nu se impune procedura prealabilă, reclamanţii neîncadrându-se în niciunul dintre cazurile prevăzute expres de acest text de lege.

De asemenea, Înalta Curte nu va reţine argumentele recurenţilor-reclamanţi cu privire la îndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de Legea contenciosului administrativ prin cererile adresate de către aceştia societăţii C. S.A., în cadrul căreia Ministerul Economiei Comerţului şi Mediului de Afaceri deţine un procent de acţiuni, conducerea societăţii având, în opinia acestora, obligaţia de a informa despre aceste sesizări Consiliul de administraţie al societăţii, din care fac parte şi reprezentanţii Ministerului, întrucât procedura prealabilă presupune ca persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral să sesizeze autoritatea publică emitentă a actului respectiv, iar nu terţul în favoarea căruia s-a emis actul administrativ vătămător pentru aceasta sau alte autorităţi.

Astfel, această procedură a fost instituită tocmai pentru a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt şi mai operativ a reclamaţiei lor, organul administrativ sesizat fiind, în cadrul procedurii, singurul care are posibilitatea să revină asupra actului emis şi să emită altul acceptat de petitionar.

În fine, instanţa consideră că şi critica adusă de recurenţii-reclamanţi cu privire la încălcarea dreptului de acces la justiţie potrivit dispoziţiilor art. 21 şi 44 din Constituţia României şi a art. 1 din Protocolul Adiţional la CEDO este nefondată, în condiţiile în care prin Decizia nr. 184 din 6 martie 2007, Curtea Constituţională a statuat că procedura administrativă prealabilă nu restrânge şi nu împiedică accesul la justiţie, ci dimpotrivă, instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat prin reexaminarea de către organul emitent sau de către organul superior.

Pentru motivele expuse, Înalta Curte va aprecia că soluţia instanţei de fond de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii este legală şi temeinică.

6.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ., constatând că sentinţa recurată este legală şi temeinică şi că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 din Noul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de A. şi B. împotriva sentinţei nr. 136 din 3 iunie 2015 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 februarie 2018.