Inadmissibility of action for declaration of validity of private documents in administrative litigation absent a challenge to a specific administrative act or refusal under Law 554/2004.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 7 mai 2015, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, constatarea faptului că înscrisurile intitulate "Rapoarte de inspecţie", "Anexe la Certificatele de conformitate", "Cereri" şi "Notificări" sunt producătoare de efecte juridice, fiind valabil încheiate şi, prin urmare, operatorii pe numele cărora au fost emise au dreptul de a primi subvenţiile de la APIA, ei funcţionând în legalitate.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 35 şi urm. C. proc. civ., Ordinul nr. 181/2012 pentru aprobarea regulilor privind organizarea sistemului de inspecţie şi certificare în agricultura ecologică.

Prin decizia civilă nr. 390/21.09.2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia inadmisibilităţii şi, în consecinţă, a fost respinsă acţiunea reclamantei ca inadmisibilă.

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând-o ca fiind nelegală şi netemeinică.

Recurenta arată că în mod greşit a fost respinsă ca inadmisibilă acţiunea introductivă de instanţă, întrucât în cauză problema nu vizează obligarea la respectarea unui drept, ci chiar constatarea existenţei lui în virtutea unui acord tacit, născut din inacţiunea administraţiei.

În acest sens, recurenta-reclamantă arată că respectarea dreptului de a emite certificate de conformitate, născut din autorizarea tacită, duce la recunoaşterea valabilităţii înscrisurilor în cauză. Rezultă că aspectul supus discuţiei nu este acela al obligării administraţiei la recunoaştere, ci chiar a constatării valabilităţii actelor, în virtutea dreptului de a emite acte valabile, producătoare de efecte juridice, din care va decurge ulterior obligaţia administraţiei de a respecta aceste drepturi.

Pe fond, recurenta-reclamantă reia argumentele deduse judecăţii în primă instanţă privind temeinicia acţiunii.

Prin Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 486 şi ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reţinut că cererea de recurs îndeplineşte atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat şi motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 9 octombrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părţile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că aceste critici ale recurentei, vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă faptul că, prin cererea de chemare în judecată reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, constatarea faptului că înscrisurile intitulate "Rapoarte de inspecţie", "Anexe la Certificatele de conformitate", "Cereri" şi "Notificări" sunt producătoare de efecte juridice, fiind valabil încheiate şi, prin urmare, că operatorii pe numele cărora au fost emise au dreptul de a primi subvenţiile de la APIA, ei funcţionând în legalitate.

Prin hotărârea recurată, Curtea de Apel Cluj a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins în consecinţă acţiunea în constatare a reclamantei.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel Cluj a reţinut în esenţă că în cauză nu se regăseşte nici una dintre ipotezele prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004, întrucât în speţă nu se contestă un act administrativ şi nici un refuz nejustificat al autorităţii.

A reţinut instanţa de fond că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. şi cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Astfel, curtea a observat, în mod corect, că acţiunea în constatare urmăreşte, potrivit petitului formulat, să se constate un fapt, adică să se constate valabilitatea unor înscrisuri şi, prin urmare, inadmisibilitatea rezultă şi din modalitatea de învestire a instanţei de contencios, respectiv cu o solicitare de constatare a valabilităţii unor înscrisuri.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că, dacă înscrisurile invocate sunt valabile, ele trebuie valorificate şi, în ipoteza în care pârâta nu le recunoaşte ca valabile, se poate iniţia o acţiune în realizarea dreptului, punctual, în raport de fiecare situaţie juridică creată.

Aceasta reprezintă, în opinia instanţei de fond, împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, o ipoteză similară cu cea în care titularul dreptului ar cere instanţei să constate valabilitatea titlului său, iar numai când titlul nu este recunoscut, titularul dreptului acţionează, însă nu pentru constatarea valabilităţii titlului, ci pentru valorificarea unor drepturi subiective tocmai în considerarea titlului valabil.

Raportat la petitul acţiunii şi temeiul de drept invocat, Înalta Curte reţine caracterul inadmisibil al cererii introductive de instanţă, astfel cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond.

Astfel, Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice…", iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol sunt asimilate actelor administrative unilaterale "şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

De asemenea, potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, prin contencios administrativ se înţelege "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Coroborând dispoziţiile legale incidente cu situaţia de fapt rezultată din probatoriul administrat în cauză, Curtea a constatat în mod corect că în cauză nu se contestă un act administrativ şi nici un refuz nejustificat al autorităţii, ci instanţa a fost învestită cu o acţiune în constatare a valabilităţii unor înscrisuri.

În mod corect instanţa de fond a reţinut că acţiunea în constatare astfel cum a fost formulată urmăreşte să se constate un fapt, adică să constate valabilitatea unor înscrisuri, şi nu un drept, aşa cum reclamanta doreşte să inducă ideea. În acest context, instanţa de fond în mod corect a stabilit că, în cazul în care înscrisurile nu sunt recunoscute ca valabile, se poate iniţia o acţiune în realizarea dreptului, punctual, în raport cu fiecare situaţie juridică creată.

Nu poate fi acceptată teza formulată de reclamanta A. S.R.L., potrivit căreia:

"

Cu privire la acţiunea în realizarea de drepturi şi la caracterul subsidiar al acţiunii în constatare faţă de aceasta, amintim instanţei faptul că nu am avut la dispoziţie o astfel de acţiune. Acţiunea în realizare reprezintă cererea prin care reclamantul ce se pretinde titularul unui drept subiectiv, solicită instanţei să îl oblige pe pârât la respectarea dreptului iar, dacă acest lucru nu este posibil, la despăgubiri pentru prejudiciul suferit. Problema în speţă nu vizează obligarea la respectarea unui drept, ci chiar constatarea existenţei lui în virtutea unui act tacit, născut din inacţiunea administraţiei".

Se constată astfel că pentru respingerea concluziei instanţei de fond se pleacă tot de la premisa constatării existenţei dreptului în baza unui act tacit, dar,,actul tacit" din culpa administraţiei este imposibil de reţinut.

Se poate observa, de asemenea, faptul că recurenta A. S.R.L., în motivele de recurs, extinde cadrul procesual cu care a fost învestită instanţa de fond.

Instanţa de control judiciar reţine faptul că acţiunea în constatare este acea acţiune în justiţie prin care reclamantul solicită instanţei doar să constate existenţa unui drept subiectiv al său faţă de pârât, ori, după caz, inexistenţa unui drept subiectiv al pârâtului împotriva sa.

Astfel, potrivit art. 35 C. proc. civ.:

"Cel care are interes poate să ceară constatarea existenţei sau inexistenţei unui drept. Cererea nu poate fi primită dacă partea poate cere realizarea dreptului pe orice altă cale prevăzută de lege".

În raport cu acţiunea în realizare, acţiunea în constatare are, în dreptul nostru, un caracter subsidiar: cât timp reclamantul are la dispoziţie un alt mijloc procedural pentru realizarea dreptului - acţiune în realizare, el nu poate utiliza acţiunea în constatare, aceasta urmând a fi respinsă ca inadmisibilă. Instituind această regulă, legiuitorul a urmărit ca, în măsura în care este posibil, atunci când s-a încălcat un drept să se restabilească ordinea de drept ştirbită prin încălcarea respectivă, finalitate ce poate fi atinsă prin acţiunea în realizare.

Nu se poate solicita constatarea unei situaţii de fapt, în temeiul art. 35 C. proc. civ., întrucât acest text de lege face referire la cererea pentru constatarea existenţei sau inexistenţei unui drept; o astfel de cerere se respinge ca inadmisibilă.

Acţiunea în constatare este reglementată de art. 35 C. proc. civ. şi, prin intermediul acesteia, reclamantul urmăreşte un obiectiv limitat, respectiv să se constate existenţa unui drept al său împotriva pârâtului sau inexistenţa unui drept al pârâtului împotriva sa. Hotărârile pronunţate în cazul acţiunilor în constatare nu sunt susceptibile de executare silită şi nu pot constitui titluri executorii, deoarece prin intermediul acestor acţiuni nu se poate solicita constatarea unei situaţii de fapt, ci numai un drept.

În raport de aceste considerente de ordin teoretic, prezenta acţiune, care are ca obiect "constatarea unui fapt" sau a legalităţii unor înscrisuri, este inadmisibilă.

De altfel, în raport de dispoziţiile Legii nr. 554/2004, care este o lege specială, în cauză nu pot fi aplicate dispoziţiile art. 35 C. proc. civ. ca normă generală.

În drept, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, stabileşte că:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Din interpretarea acestei norme rezultă că pentru a avea deschisă calea unei acţiuni în faţa instanţei de contencios administrativ este necesar ca reclamanta să fi fost vătămată de către o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Reclamanta nu a invocat nici o vătămare în sensul celei vizate de dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci solicită să se constate, în esenţă, că anumite înscrisuri pe care le-a emis "sunt producătoare de efecte juridice", "sunt valabil încheiate", iar operatorii pe numele cărora au fost emise au dreptul de a primi subvenţii de la APIA".

De asemenea, nu este incidentă niciuna din situaţiile prevăzute de art. 2 din Legea nr. 554/2004, neexistând nici un act administrativ emis de pârâtă şi nici refuzul acesteia de a soluţiona o cerere formulată de reclamantă.

Chiar şi dacă s-ar trece peste aceste norme speciale care reglementează acţiunea în contencios administrativ şi s-ar avea în vedere numai prevederile art. 35 C. proc. civ., nici această dispoziţie legală nu este aplicabilă.

Astfel, pentru constatarea existenţei sau inexistenţei unui drept în condiţiile acestei norme, acţiunea este admisibilă numai în situaţia în care partea nu are la dispoziţie o acţiune în realizarea dreptului.

Or, în cauză, reclamanta justifică promovarea prezentei acţiuni pe motiv că pârâta "a respins cererile de acordare a ajutoarelor de plată în agricultura ecologică", pentru că "ministerul sesizează prezenţa eronată a ştampilei A. S.R.L. pe unele din documentele noastre".

Înalta Curte constată că reclamanta are la îndemână procedura contestării actului administrativ vătămător, prin care "ministerul sesizează prezenţa eronată a ştampilei A. S.R.L. pe unele din documentele noastre".

De altfel, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a solicitat ca prezenta acţiune să fie respinsă ca inadmisibilă în raport de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c), art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu dispoziţiile art. 8 şi art. 18 din acelaşi act normativ special, care se aplică cu prioritate faţă de dispoziţiile art. 35 C. proc. civ.

În concluzie, cererea în constatare, astfel cum a fost formulată, este inadmisibilă, deoarece nu priveşte un act administrativ tipic, aşa cum acesta este definit prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sau asimilat, conform art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ.

Pe de altă parte, ceea ce pretinde recurenta - reclamanta a se constata pe cale judecătorească de către instanţa de contencios administrativ nu poate forma obiectul unei acţiuni în raport de dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi nu poate forma obiectul unei soluţii pe care o poate da instanţa în raport de dispoziţiile art. 18 alin. (1)-(6) din Legea nr. 554/2004.

În raport cu dispoziţiile legale anterior menţionate şi prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluţionat instanţa de fond cererea formulată de reclamantă, astfel că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 390/2015 din 21 septembrie 2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 februarie 2018.