Jurisdiction over EU funding disputes and failure to prove mandatory prior administrative procedure

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale - Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 3 Sud Muntenia, a solicitat anularea deciziei emise de pârâtă, prin care a fost soluţionată contestaţia împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.07.2014 privind proiectul x/26.04.2011; anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.07.2014 privind proiectul x/26.04.2011 - "Instalarea d-lui A. ca tânăr fermier; obligarea pârâtei să admită cererea de plată a tranşei a 2-a de ajutor financiar nerambursabil şi, pe cale de consecinţă, obligarea pârâtei să achite suma de 7.200 euro şi suspendarea deciziei emisă de pârâtă şi a titlului de creanţă - Procesul-verbal nr. x de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor privind proiectul x/26.04.2011, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a contestaţiei.

Prin sentinţa nr. 219 din 22 octombrie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a actului administrativ, pentru neplata cauţiunii; a admis excepţia lipsei procedurii prealabile, invocată de către pârâtă prin întâmpinare şi a respins acţiunea în anulare formulată de reclamantul A., ca inadmisibilă.

Împotriva sentinţei nr. 219 din 22 octombrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs recurentul-reclamant A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea instanţei de fond este netemeinică şi nelegală, fiind incidente în cauză următoarele motive de nelegalitate:

- art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ.: "când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocate în condiţiile legii"

- art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."

Astfel, arată recurentul că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică, în sensul că, potrivit dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, litigiile al căror obiect este o sumă de până la 1.000.000,00 RON se soluţionează în fond de către tribunal.

Raportat la aceasta, recurentul solicită casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre soluţionare Tribunalului Dâmboviţa.

Privitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul arată că în cauza de faţă instanţa de fond se îndepărtează de temeiul de drept în baza căruia s-a încheiat contractul de finanţare, motivarea sentinţei fiind străină de obiectul pricinii.

Recurentul critică faptul că instanţa de fond, fără a intra în cercetarea fondului cauzei, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea ca inadmisibilă, motivat de aspectul că reclamantul nu ar fi îndeplinit procedura prealabilă prevăzută la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurentului, procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a fost respectată de către reclamant, astfel că excepţia de inadmisibilitate trebuia respinsă.

În acest sens, recurentul arată că a fost transmisă pârâtei, prin serviciul poştal, Contestaţia din 09.07.2014 împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor.

Se mai arată în motivele de recurs că existenţa unei cereri de reziliere a contractului de finanţare, cât şi a unei cereri de retragere a cererii de reziliere, nu trebuia să rămână străină instanţei, ci trebuiau să fie apreciate în concordanţă cu art. 969 din C. civ.

Apreciază recurentul că hotărârea este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material prin nesocotirea dispoziţiilor din Contractul de finanţare x/26.04.2011, cât şi a dispoziţiilor art. 969 din C. civ. de la 1864.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

Prin Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 486 şi ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reţinut că cererea de recurs îndeplineşte atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat şi motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 9 octombrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părţile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte apreciază că principalele argumente ale recurentului vizează următoarele:

a) hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea competenţei de ordine publică;

b) instanţa a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

a) În ceea ce priveşte competenţa instanţei care a pronunţat hotărârea recurată, urmează a se avea în vedere următoarele.

Potrivit art. 2 alin. (3) din O.U.G. nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin reorganizarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit: "La data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, Agenţia se subrogă în drepturile şi obligaţiile ce decurg din actele interne la care Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit este parte şi din actele internaţionale privind activitatea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, la care este parte statul român", iar potrivit art. 3 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"Conducerea Agenţiei este asigurată de un director general numit prin ordin al ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale, pe bază de examen sau concurs, în condiţiile legii, care angajează şi reprezintă Agenţia în relaţiile cu persoane fizice sau juridice, precum şi în faţa instanţelor judecătoreşti."

Având în vedere obiectul cererii de chemare în judecată, respectiv faptul că reclamantul solicită suspendarea şi anularea unor acte administrative emise de o autoritate publică centrală, acte care privesc o finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, Înalta Curte constată că această situaţie se circumscrie prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c), coroborat cu art. 8 şi art. 10 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Astfel, la art. 54 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., prin care se modifică Legea contenciosului administrativ, se dispune că:

"3. La articolul 10, după alin. (1) se introduce un nou alineat, alin. (11), cu următorul cuprins:

(11) Toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel."

Prin urmare, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, respectiv suspendarea şi anularea unor acte administrative, ceea ce conduce implicit la acordarea unor sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, rezultă că în prezenta speţă Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost competentă să soluţioneze fondul litigiului, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c), art. 8 alin. (2) şi (3), coroborate cu art. 10 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004.

Un argument în plus îl reprezintă şi lipsa calităţii procesuale pasive a centrelor regionale sau a oficiilor judeţene, motiv pentru care instanţa competentă nu poate fi decât Curtea de Apel.

b) În ceea ce priveşte încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, recurentul a invocat în acest sens lipsa unui prejudiciu şi neretroactivitatea legii (raportată la Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015).

Înalta Curte apreciază că aceste critici ale recurentului, vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă faptul că prin cererea înregistrată sub nr. x reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale - Centrul Regional Pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 3 Sud Muntenia, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

- Anularea deciziei emisă de pârâtă, prin care a fost soluţionată contestaţia împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x încheiat la data de 15.07.2014 privind proiectul x/26.04.2011;

- Anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x, încheiat la data de 15.07.2014, privind proiectul x/26.04.2011 - "Instalarea d-lui A. ca tânăr fermier".

- Obligarea pârâtei să admită cererea de plată a tranşei a 2-a de ajutor financiar nerambursabil şi, pe cale de consecinţă, obligarea pârâtei să achite suma de 7.200 euro şi

- Suspendarea deciziei emise de pârâtă şi a titlului de creanţă - Procesul-verbal nr. x de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor privind proiectul x/26.04.2011, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a contestaţiei.

Prin sentinţa nr. 219 din 22 octombrie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a actelor administrative pentru neplata cauţiunii, a admis excepţia lipsei procedurii prealabile, invocată de către pârâtă prin întâmpinare şi a respins acţiunea în anulare ca inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că în ceea ce priveşte cererea de suspendare, prin încheierea de şedinţă din data de 01.10.2015, Curtea de Apel Ploieşti, în baza art. 1057 C. proc. civ. şi art. 50 alin. (9) din O.U.G. nr. 66/2011, a dispus achitarea unei cauţiuni în cuantum de 3000 RON în sarcina de plată a reclamantului A.

Or, plata cauţiunii constituie o condiţie de admisibilitate a cererii, instituirea acestei obligaţii neprejudiciind reclamantul şi neîmpiedicând accesul acestuia la justiţie, fiind o condiţie de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, până la termenul de judecată din 22 octombrie 2015 reclamantul nu a făcut dovada plăţii cauţiunii.

Cum dovada achitării cauţiunii impusă de instanţă este o condiţie a cărei neîndeplinire face de prisos analiza cererii pe fond, instanţa a respins în mod corect capătul de cerere privind suspendarea actelor administrative contestate formulată de reclamant ca inadmisibil.

În ceea ce priveşte cererea de anulare a actelor administrative, Curtea de apel a reţinut că excepţia lipsei procedurii prealabile este fondată, iar sancţiunea ce intervine în cazul neîndeplinirii procedurii prealabile este respingerea cererii ca inadmisibilă.

S-a reţinut în considerentele sentinţei recurate că, deşi a încercat să susţină că ar fi înfăptuit această procedură prealabilă, reclamantul nu a făcut dovada acestor susţineri, iar pârâta a arătat că procedura prealabilă nu ar fi fost îndeplinită.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticile sale vizând încălcarea sau greşita aplicare a normelor de drept material, recurentul invocând în acest sens lipsa unui prejudiciu şi neretroactivitatea legii, raportată la Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/2015.

De fapt, prin prezenta cale de atac, recurentul nu aduce nicio critică hotărârii pronunţate de instanţa de fond, deoarece situaţia reţinută în considerentele sentinţei atacate face referire la un aspect procedural ce trebuia urmat în mod obligatoriu de către recurentul-pârât, respectiv procedura prealabilă instituită de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi de art. 193 alin. (1) C. proc. civ.

Prin prezentul recurs, beneficiarul finanţării comunitare a înţeles să aducă critici doar în ceea ce priveşte competenţa instanţei de fond şi în ceea ce priveşte definiţia "neregulii", raportat şi la Decizia Curţii Constituţionale nr. 66/26.02.2015, în condiţiile în care Curtea de apel nu a intrat în cercetarea fondului.

În ceea ce priveşte inadmisibilitatea cererii, recurentul a ales doar să reitereze menţiunea că a înţeles să conteste titlul de creanţă emis la data de 15.07.2014 printr-o contestaţie formulată la data de 09.07.2014 (deci anterior emiterii titlului contestat), îndeplinind astfel procedura prealabilă, însă, aşa cum s-a arătat şi prin întâmpinarea depusă în cauză, recurentul nu a ataşat cererii de chemare în judecată, şi nici prezentului recurs, de altfel, dovada îndeplinirii plângerii prealabile, respectiv contestaţia împotriva Procesului-verbal de constatare nr. x/15.07.2014, în forma cerută de lege.

Pe cale de consecinţă, în lipsa dovezii îndeplinirii procedurii prealabile prevăzută de legea specială, hotărârea instanţei de fond este pronunţată cu aplicarea corectă a normelor legale incidente.

Astfel, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ trebuie să solicite autorităţii emitente revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Îndeplinirea procedurii prealabile este obligatorie, în sensul că, înainte de a se adresa instanţei competente, persoana care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ trebuie să solicite autorităţii publice emitente revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Numai după parcurgerea acestei etape, care este o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, petentul, dacă se consideră în continuare nemulţumit, sau dacă autoritatea căreia i s-a adresat în prealabil refuză să răspundă, poate formula acţiune în contencios administrativ, iar, în aceste condiţii, dreptul la acţiune în contencios administrativ, în sens material, se naşte după ce autoritatea emitentă răspunde la reclamaţia administrativă, sau după expirarea termenului legal de soluţionare a cererii.

Din redactarea textului rezultă că formularea plângerii prealabile constituie o condiţie specială, obligatorie, de exercitare a acţiunii.

Neîndeplinirea acestei proceduri afectează însuşi dreptul la acţiune în contencios administrativ.

În situaţia în care persoana ce se pretinde vătămată nu parcurge procedura prealabilă, sancţiunea neexercitării recursului administrativ este aceea a respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

În raport de probatoriile aflate la dosar, se constată că reclamantul nu a îndeplinit această cerinţă obligatorie, adresându-se direct instanţei de judecată cu solicitare de anulare a actelor emise de pârâtă.

Înalta Curte constată că reclamantul nu a depus la dosarul cauzei dovezi cu privire la efectuarea procedurii administrative prealabile cu emitentul actului, în condiţiile şi termenele reglementate de textele de lege mai sus arătate.

Întrucât procedura administrativă prealabilă referitoare la un act administrativ de natura celui în discuţie trebuie efectuată, după cum reiese din art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, înainte de introducerea acţiunii în instanţă, este evident că la momentul sesizării instanţei de contencios administrativ reclamantul nu îndeplinise această procedură.

Înalta Curte reţine faptul că procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, a cărei neîndeplinire este sancţionată cu respingerea acţiunii ca inadmisibilă, potrivit art. 109 alin. (2) C. proc. civ., precum şi faptul că, în temeiul art. 12 din Legea nr. 554/2004, printre documentele pe care reclamantul trebuia să le anexeze acţiunii se număra şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, or reclamantul nu s-a conformat dispoziţiilor imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În raport cu dispoziţiile legale anterior menţionate şi prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluţionat instanţa de fond cererea formulată de reclamant, astfel că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, nefiind incident nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamant ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 219 din 22 octombrie 2015 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 februarie 2018.