Inadmissibility of judicial annulment of government emergency ordinances in administrative proceedings

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Public şi Preşedintele României, anularea O.U.G. nr. 95/2014 şi a H.G. nr. 1412/2004, modificată şi completată şi constatarea tardivităţii contestării calităţii şi drepturilor categoriilor de persoane care deţin Titlul de luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Remarcat prin Fapte Deosebite din oraşul Craiova, rănite în perioada 22-25 decembrie 1989.

Prin încheierea din data de 7 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 95/2014 şi H.G. nr. 99/2015, în raport de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, formulată de reclamantul A., ca inadmisibilă.

Prin sentinţa civilă nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015 a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, B. şi Preşedintele României - Administraţia Prezidenţială şi a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantul A. împotriva acestor pârâţi, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă; a fost admisă excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtul Guvernul României şi a fost respinsă, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Atât împotriva sentinţei civile nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015, cât şi împotriva încheierii din data de 7 septembrie 2015, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, că judecătorul a dat dovadă de rea credinţă în judecarea excepţiei, deoarece nu a luat în calcul motivele prin care recurentul a arătat de ce O.U.G. nr. 95/2014 este contrară Legii nr. 341/2004.

Mai arată recurentul că încheierea din 7 septembrie 2015 nu i-a fost comunicată în timp real, astfel încât să formuleze recurs în 48 de ore de la pronunţare.

Subliniază recurentul că instanţa a respins acţiunea pe fondul unei judecăţi incorecte a excepţiei de neconstituţionalitate.

Prin Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului declarat împotriva sentinţei civile nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015, întocmit în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., s-a constatat că cererea de recurs îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) C. proc. civ., precum şi cerinţele de formă prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. e) C. proc. civ.

În raport cu dispoziţiile art. 487 C. proc. civ., s-a constatat că recursul împotriva sentinţei civile nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015 a fost declarat în termenul prevăzut de lege, întrucât sentinţa recurată a fost comunicată reclamantului la data de 23 noiembrie 2015, iar cererea de recurs a fost înregistrată la instanţa de fond la data de 8 decembrie 2015, ultima zi în care aceasta se putea formula în termen fiind 9 decembrie 2015.

Raportat la dispoziţiile art. 493 alin. (6) din C. proc. civ., republicat, s-a apreciat că recursul este admisibil, motiv pentru care completul urma a se pronunţa în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, (urmând a se fixa termen de judecată în şedinţă publică, cu citarea părţilor).

Prin încheierea din 9 octombrie 2017 completul a dispus comunicarea raportului întocmit în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) şi (3).

Recurentul-reclamant A. şi intimata-pârâtă Administraţia Prezidenţială au depus puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

I. Analizând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia tardivităţii recursului declarat împotriva încheierii din 07.09.2015, Înalta Curte constată că acesta a fost declarat cu depăşirea termenului prevăzut de art. 29 alin. (2) din Legea nr. 47/1992.

Prin motivele de recurs formulate, recurentul a invocat faptul că încheierea prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate nu i-a fost comunicată.

Înalta Curte constată însă că dispoziţiile art. 29 alin. (5) teza a II-a din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale nu prevăd obligativitatea comunicării unei astfel de încheieri.

În consecinţă, orice incident referitor la imposibilitatea exercitării căii de atac în termenul prevăzut de lege putea fi invocat în cadrul unei eventuale cereri de repunere în termen, ceea ce recurentul-reclamant nu a făcut în cauză.

Este adevărat că potrivit art. 485 alin. (1) C. proc. civ.:

"Termenul de recurs este de 30 de zile de la comunicarea hotărârii, dacă legea nu dispune altfel."

Însă, în cauză sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care la art. 29 alin. (2) stipulează că "încheierea prin care se respinge ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale poate fi atacată numai cu recurs la instanţa imediat superioară, în termen de 48 de ore de la pronunţare".

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului rezultă fără putinţă de tăgadă că încheierea atacată a fost pronunţată la data de 7 septembrie 2015, iar recursul a fost formulat la data de 9 noiembrie 2015, depăşindu-se, aşadar, termenul legal de 48 ore prevăzut de textul legal sus citat.

Conform dispoziţiilor art. 185 alin. (1) C. proc. civ.:

"Când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate".

Potrivit art. 186 C. proc. civ., republicat:

"(1) Partea care a pierdut un termen procedural va fi repusă în termen numai dacă dovedeşte că întârzierea se datorează unor motive temeinic justificate.

(2) În acest scop, partea va îndeplini actul de procedură în cel mult 15 zile de la încetarea împiedicării, cerând totodată repunerea sa în termen. În cazul exercitării căilor de atac, această durată este aceeaşi cu cea prevăzută pentru exercitarea căii de atac.

(3) Cererea de repunere în termen va fi rezolvată de instanţa competentă să soluţioneze cererea privitoare la dreptul neexercitat în termen."

În cauză nu s-a făcut dovada existenţei vreuneia din situaţiile prevăzute de art. 186 din C. proc. civ., în sensul că întârzierea s-ar datora unor motive temeinic justificate, pentru a opera instituţia repunerii în termen.

Cum în cauză, recurentul nu a pretins şi nu a dovedit că a fost împiedicat în exercitarea în termen a căii de atac, se va constata că recursul declarat împotriva încheierii din 7 septembrie 2015 este tardiv formulat şi, în temeiul art. 496 C. proc. civ., se va respinge ca atare.

II. Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză împotriva sentinţei civile nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015 ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Prin sentinţa civilă nr. 429/26.10.2015, pronunţată în dosarul nr. x, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, B., Preşedintele României - Administraţia Prezidenţială şi a respins acţiunea faţă de aceşti pârâţi ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtul Guvernul României şi a respins acţiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă.

Prin recursul declarat împotriva acestei sentinţe, reclamantul A. a formulat critici doar cu privire la soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă.

În ceea ce priveşte petitul referitor la anularea H.G. nr. 99/2015, instanţa de fond a constatat neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1)1 din Legea contenciosului administrativ şi a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 193 alin. (2) C. proc. civ., care prevede obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile drept condiţie a exercitării dreptului la acţiune, în cazurile în care aceasta este expres prevăzută de lege.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

(11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând".

Totodată, potrivit art. 193 alin. (1) C. proc. civ.:

"(1) Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată."

Instanţa de fond a reţinut în mod corect că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii administrative, expres reglementate de lege, cu caracter obligatoriu, drept pentru care cererea de anulare a actului normativ arătat, fără dovada îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de lege, a fost apreciată ca inadmisibilă, fiind respinsă ca atare.

De altfel, prin motivele de recurs formulate, recurentul-reclamant nu a criticat această soluţie.

În ceea ce priveşte respingerea ca inadmisibilă a petitului referitor la anularea O.U.G. nr. 95/2014, soluţia instanţei de fond asupra acţiunii în anulare a fost consecinţa logică a respingerii ca inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate invocate de către recurentul - reclamant.

Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond, de respingere ca inadmisibilă a cererii reclamantului de anulare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 95/2014 pentru modificarea şi completarea Legii recunoştinţei faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989, precum şi faţă de persoanele care şi-au jertfit viaţa sau au avut de suferit în urma revoltei muncitoreşti anticomuniste de la Braşov din noiembrie 1987 nr. 341/2004, formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, este temeinică şi legală, fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente.

Înalta Curte reţine că exercitarea dreptului la acţiune împotriva ordonanţelor Guvernului este stipulat la art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, conform căruia:

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

(2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.

(3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă. (…)

(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

Analiza legislaţiei aplicabile în materia dedusă judecăţii în prezenta cauză relevă că obiectul acţiunii judiciare îl poate constitui, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, cererea privind anularea unui act administrativ şi/sau despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe declarate neconstituţionale.

În cauza de faţă, obiectul acţiunii îl constituie anularea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului şi nu anularea unui act administrativ sau obligarea la despăgubiri, fiind invocată, totodată, şi excepţia de neconstituţionalitate a aceleiaşi ordonanţe de urgenţă.

Înalta Curte precizează că din dispoziţiile art. 115 din Constituţia României rezultă că ordonanţele Guvernului nu sunt acte administrative supuse controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, ci sunt acte normative cu putere de lege, adoptate în temeiul delegării legislative.

Conform alin. (5) din art. 9 din Legea nr. 554/2004, anterior citat, obiectul litigiilor întemeiate pe dispoziţiile acestui articol îl reprezintă acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului sau anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Cu alte cuvinte, instanţa de contencios administrativ se pronunţă doar în privinţa efectelor vătămătoare ale unei ordonanţe sau dispoziţii a acesteia, declarate ca neconstituţionale de către Curtea Constituţională, în procedura constituţională.

Legile şi ordonanţele sunt acte normative care nu pot forma obiectul controlului instanţei de contencios administrativ, întrucât acestea constituie sorgintea dreptului pozitiv.

Judecătorul nu este în drept să judece modul de adoptare al unei legi sau ordonanţe guvernamentale care are caracter de lege în perioada cât este în vigoare, competenţa acestuia fiind aceea de a aplica şi interpreta legea.

Legile şi ordonanţele sunt supuse numai controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, care este garantul supremaţiei Constituţiei.

În conformitate cu art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională are atribuţia de a se pronunţa asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, cât şi de a se pronunţa, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, asupra constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor.

În sensul celor anterior menţionate, Înalta Curte reţine că O.U.G. nr. 95/2014, modificată şi completată prin O.G. nr. 1/2015, este un act normativ, de autoritate, cu putere de lege, emis de Guvern în temeiul dispoziţiilor art. 115 din Constituţia României potrivit principiului delegării legislative, adică fie printr-o lege specială de abilitare a Guvernului, emisă de Parlament în domenii care nu fac obiectul legilor organice [art. 115 alin. (1) din Constituţie], fie "în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată" [art. 115 alin. (4) din Constituţie].

Prin urmare, prin ordonanţele de urgenţă, Guvernul, ca putere executivă, exercită temporar, până la aprobarea prin Parlament, în condiţiile legii fundamentale, atribuţii de putere legiuitoare, ordonanţele de urgenţă având rang şi putere de lege până la validarea lor de puterea legislativă - Parlamentul României.

Aşa fiind, ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nu pot forma obiectul acţiunilor de contencios administrativ (nici de anulare, nici de suspendare, nefiind permis a se anula/suspenda un act a cărui legalitate nu poate fi verificată pe fond), argumentul esenţial fiind acela că aceste acte nu sunt acte administrative, respectiv acte a căror emitere să intervină secundum legem, adică în vederea organizării executării legii ori a executării în concret a legii, ci legi a căror valabilitate în timp este condiţionată de aprobarea Parlamentului.

La pronunţarea acestei soluţii Înalta Curte are în vedere şi jurisprudenţa constantă a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 2340/15.05.2012 şi nr. 2309/20.05.2014).

În ipoteza în care s-ar adopta o soluţie contrară, considerându-se ordonanţele de urgenţă ale Guvernului ca fiind acte administrative, instanţa judecătorească ar pronunţa o soluţie cu încălcarea flagrantă a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie. Aceasta întrucât aspectele relevate de reclamant ţin de activitatea de legiferare, proprie Parlamentului şi Guvernului pe calea delegării legislative, iar nu de aplicarea legii la un caz dat, activitate de competenţa instanţelor de judecată.

Astfel, Înalta Curte, în acord cu considerentele reţinute de instanţa de fond, constată că demersul juridic iniţiat de reclamant în contradictoriu cu autoritatea pârâtă în scopul anulării unei ordonanţe de urgenţă, respectiv a O.U.G. nr. 95/2014, are un caracter inadmisibil.

Instanţele judecătoreşti nu sunt competente să cenzureze legile adoptate de puterea legislativă sau ordonanţele Guvernului, întrucât se încalcă principiul separaţiei puterilor în stat, puterea judecătorească având obligaţia doar de a veghea asupra aplicării corecte a acestora.

Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs recurentul nu dezvoltă un raţionament juridic pentru care apreciază că sentinţa recurată este neîntemeiată, astfel că aceste critici ale recurentului, vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant împotriva sentinţei recurate ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva încheierii de şedinţă din 7 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca fiind tardiv formulat.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 februarie 2018.