Jurisdiction for incidental challenge to individual administrative act in appeal of water concession validity dispute

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin întâmpinarea formulată de intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. în dosarul nr. x/2016 al Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, privind recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei civile nr. 309/23.02.2017, pronunţată în dosarul cu acelaşi număr al Tribunalului Sălaj, s-a invocat excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 9 alin. (2) şi a art. 10 din Ordinul nr. 367/2010.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal

Prin încheierea de şedinţă din data de 09.06.2017, pronunţată în dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a suspendat judecarea cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocate şi a sesizat Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 9 alin. (2) din Ordinul nr. 367/2010.

De asemenea, a respins excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 10 din Ordinul nr. 367/2010, apreciind că în măsura în care nu s-a încheiat actul adiţional, respectivul text de lege nu are legătură cu prezenta cauză.

Din considerentele încheierii menţionate reiese că excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 9 alin. (2) din Ordinul nr. 367/2010 a fost invocată în cursul soluţionării recursului declarat împotriva sentinţei civile nr. 309/23.02.2017, pronunţată de Tribunalul Sălaj în soluţionarea unui litigiu având ca obiect constatarea valabilităţii unui contract de concesiune.

2.2. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 4029 din data de 31 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2017, s-a admis excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Bucureşti şi s-a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei formulată de reclamanta A. S.R.L. Oradea în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal şi, în consecinţă, a dispus suspendarea judecării cauzei şi înaintarea dosarului către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului de competenţă.

În considerentele acestei sentinţe s-a reţinut că excepţia a fost invocată într-un dosar înregistrat în anul 2016, fiind aplicabile prevederile care reglementează soluţionarea excepţiei de nelegalitate în forma aflată în vigoare la data declanşării litigiului, potrivit cărora instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză.

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a considerat că nu poate reţine afirmaţiile reclamantei, în sensul că litigiul ar fi fost declanşat în anul 2012, deoarece din actele dosarului nu reiese acest aspect, iar extrasele din sistemul ECRIS, depuse la dosar nu sunt concludente în această privinţă, cu atât mai mult cu cât excepţia de nelegalitate trebuie soluţionată potrivit art. 4 din lege în forma aflată în vigoare la acea dată, astfel că, în raport de emitentul actului, competenţa revine secţiei specializate din cadrul curţii de apel.

Din punct de vedere al competenţei teritoriale, s-a reţinut că reclamanta şi-a exercitat dreptul de opţiune prevăzut de art. 10 din Legea nr. 554/2004 la data de 08.11.2012, când a introdus cererea de chemare în judecată la Tribunalul Sălaj, iar după acest moment nu mai poate reveni asupra deciziei sale, cu atât mai mult cu cât competenţa de soluţionare a cauzei principale a fost stabilită definitiv de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal în favoarea Tribunalului Sălaj.

Astfel, s-a mai apreciat că nu există nici un temei legal pentru care instanţa de recurs să învestească o altă instanţă cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, în condiţiile în care este ea însăşi competentă material să o soluţioneze, iar în ce priveşte fondul litigiului, competenţa a fost stabilită definitiv pentru instanţa de la sediul reclamantei, care este şi autoarea excepţiei.

S-a mai reţinut că reclamanta a extins câmpul de aplicare al normei de competenţă teritorială conţinută de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, apreciind că aceasta este aplicabilă şi în cazul excepţiei de nelegalitate, ceea ce nu se susţine, având în vedere interpretarea gramaticală a textului.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, având în vedere dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., conform cărora există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe îl constituie problema referitoare la instanţa competentă din punct de vedere teritorial să se pronunţe asupra excepţiei de nelegalitate invocate în faza de recurs, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Înalta Curte reţine că reclamanta A. S.R.L. Oradea a învestit instanţa de contencios administrativ cu excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 9 alin. (2) din Ordinul nr. 367/2010 al Ministerului Mediului şi Pădurilor.

În speţă, se constată că prin Decizia nr. 1313/21.04.2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în dosarul nr. x/2016, s-a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă, privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. Oradea în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Padurilor, în favoarea Tribunalului Sălaj, secţia civilă.

Ulterior, prin sentinţa nr. 975 din 06.07.2016, Tribunalul Sălaj, secţia civilă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Mediului şi Pădurilor şi a respins acţiunea formulată şi precizată în contradictoriu cu acesta ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. Oradea, iar prin decizia civilă nr. 1639/2016 din data de 10 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, a fost admis recursul şi s-a dispus casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În rejudecare, prin sentinţa nr. 309/2017 din 23.02.2017, Tribunalul Sălaj, secţia civilă a admis acţiunea reclamantei A. S.R.L şi a constatat valabilitatea contractului de concesiune nr. 1526 din 15.04.2003, încheiat între reclamantă şi pârâtul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, constatând că formula de calcul a redevenţei prevăzută de art. 2 alin. (1) din Ordinul nr. 367/2010 al Ministerului Mediului şi Pădurilor nu este aplicabilă contractului de concesiune nr. 1526 din 15.04.2003.

Împotriva sentinţei nr. 309/2017 din 23.02.2017 a Tribunalului Sălaj, secţia civilă a declarat recurs pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, înregistrat pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016.

În această fază procesuală şi în faţa Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin întâmpinarea depusă la data de 08 mai 2017, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a invocat excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 9 alin. (2) şi a art. 10 din Ordinul Ministerului Mediului şi Pădurilor nr. 367/2010.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 10 din Ordinul Ministerului Mediului şi Pădurilor nr. 367/2010, aceasta a fost respinsă prin încheierea din data de 09 iunie 2017, apreciindu-se că nu are legătură cu cauza dedusă judecăţii.

Excepţia de nelegalitate privind dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Ordinul Ministerului Mediului şi Pădurilor nr. 367/2010 face obiectul prezentului regulator de competenţă ca urmare a declinării reciproce de competenţă între Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Potrivit art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul".

Astfel fiind, în ceea ce priveşte competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate, legea contenciosului administrativ stabileşte o competenţă derogatorie în această materie, atribuită instanţei învestite cu fondul litigiului şi în faţa căreia respectiva excepţie a fost invocată.

Această modalitate de reglementare are la bază pe de o parte, caracterul de mijloc de apărare a excepţiei de nelegalitate, care determină legătura strânsă a acesteia cu fondul litigiului dedus judecăţii, incluzând-o excepţiilor de fond, iar pe de altă parte, caracterul de cerere incidentală a acestei excepţii.

Prin Decizia nr. 36/2016 privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs, reţinând că această excepţie reprezintă un mijloc de apărare comun.

Instanţa de contencios constituţional prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, având a se pronunţa asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 4 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţie, pe motiv că orice instanţă, de orice grad, ar putea să judece excepţia de nelegalitate privind un act administrativ individual, iar nu doar instanţele de contencios administrativ, a apreciat că textul de lege invocat este constituţional, având în vedere că după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, instanţele de drept comun pot soluţiona excepţia de nelegalitate, însă numai pentru actele administrative cu caracter individual, nu şi pentru cele cu caracter normativ, care, potrivit alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, pot fi verificate sub aspectul legalităţii doar de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Reglementarea excepţiei de nelegalitate acordă acesteia, astfel cum în mod corect s-a arătat de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, natura juridică a unei cereri incidentale, sens în care devin aplicabile prevederile art. 123 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora "Cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120" (Cererile în materia insolvenţei sau concordatului preventiv - s.n.).

În cauză, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 9 alin. (2) din Ordinul Ministerului Mediului şi Pădurilor nr. 367/2010 este Curtea de Apel Cluj, aceasta fiind instanţa ierarhic superioară Tribunalului Sălaj, căruia i-a fost atribuită competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă ca urmare a pronunţării regulatorului de competenţă de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 1313/21.04.2016.

Prin urmare, având în vedere aspectele anterior relevate, instanţa în faţa căreia a fost ridicată excepţia de nelegalitate este competentă să o soluţioneze, indiferent de stadiul procesual în care excepţia a fost invocată, în considerarea faptului că aceasta vizează aspecte de fond, strâns legate de aspectele deduse judecăţii, soluţionarea sa neputând fi atribuită unei alte instanţe.

Totodată, se constată că, în speţă, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a apreciat în mod corect că în privinţa soluţionării excepţiei de nelegalitate ce face obiectul regulatorului de competenţă, părţile litigante nu-şi pot alege instanţa pentru soluţionarea unei cereri incidentale, în condiţiile în care competenţa instanţei învestite cu cererea principală nu mai poate fi pusă în discuţie.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (4) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L. Oradea în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor. în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L. Oradea în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor. în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2018.