Standing of professional association in contesting administrative competition sanction

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 04.09.2017, Asociaţia A. Tomis a formulat cerere de intervenţie principală în cadrul dosarului nr. x, privind pe reclamanta B. S.R.L. şi pe pârâtul Consiliul Concurenţei, solicitând instanţei admiterea în principiu a cererii de intervenţie principală şi anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de către Consiliul Concurenţei în tot sau în parte, anularea Ordinului nr. 1115/19.11.2012 şi a Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013 prin care au fost declanşate procedurile de investigare, precum şi a raportului asupra investigaţiei astfel declanşate. În subsidiar, a solicitat înlocuirea sancţiunii amenzii aplicate cu avertisment ori reducerea amenzii contravenţionale, raportat la criteriile legale de individualizare.

De asemenea, a solicitat retrimiterea cauzei către instituţia publică intimată în vederea refacerii investigaţiei şi emiterea ulterioară a unei decizii noi în baza administrării probatoriului solicitat, iar în subsidiar: admiterea excepţiei de nulitate/nelegalitate absolută a Ordinului nr. 1115/19.11.2012 de declanşare a procedurii de investigare precum şi a Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013, prin care au fost declanşate procedurile de investigare, precum şi a Raportului asupra investigaţiei declanşate, disjungerea cauzei şi soluţionarea cu celeritate a motivelor de nulitate absolută a ordinului de declanşare a investigaţiei, inclusiv a Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/230.02.2013, suspendarea judecăţii cauzei în ceea ce priveşte Decizia nr. 51/10.08.2016 privind fondul cauzei până la soluţionarea motivelor ce au stat la baza emiterii Ordinului nr. 1115/19.11.2012, Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013 de declanşare a investigaţiei, eventualitate ce determină retrimiterea cauzei la emitent în vederea refacerii investigaţiei. A solicitat şi obligarea exclusiv a pârâtului Consiliului Concurenţei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 10 octombrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de intervenţie principală formulată de Asociaţia A. Tomis, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva încheierii din 10 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs terţul Asociaţia A. "Tomis", solicitând admiterea în principiu a cererii de intervenţie principală, anularea încheierii recurate şi retrimiterea cauzei la instanţa de fond legal investită pentru continuarea judecăţii, în vederea anulării Deciziei nr. 51/10.08.2016 în tot sau în parte şi, implicit, a tuturor actelor care au stat la baza emiterii acesteia, inclusiv a Ordinelor preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 1115/19.11.2012 şi nr. 70/20.02.2013 prin care au fost declanşate procedurile de investigare, precum şi a Raportului asupra investigaţiei astfel declanşate.

De asemenea, solicită admiterea cererii de intervenţie astfel cum a fost formulată în dosarul nr. x aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

În motivarea cererii de recurs se arată că prin intermediul demersului judiciar se urmăreşte de către recurentă promovarea intereselor profesionale ale membrilor asociaţiei profesionale, piloţi de nave maritime, în special prin promovarea unor întrebări preliminare la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene de natură să dezlege problema de interpretare a tratatelor U.E. şi că, în speţă, se impune, dat fiind complexitatea cauzei, administrarea unui probatoriu complex.

Arată că, prin Decizia din data de 28 iunie 2011, pronunţată în Cauza Ioan Pop împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că sancţiunea contravenţională constituie o acuzaţie în materie penală în sensul art. 6 din Convenţie, sens în care această instanţă ar putea constata încălcarea drepturilor şi garanţiilor procesuale instituite în domeniul dreptului penal, dacă nu s-ar administra probele solicitate. Consideră că apărarea corespunzătoare a intereselor profesiei de pilot de nave maritime o îndreptăţeşte să formuleze o asemenea cerere de intervenţie principală în cauza de faţă, pentru a susţine argumente şi probe proprii în apărarea organismului profesional ce nu este parte a anchetei şi nici parte a deciziei organului de concurenţă, în condiţiile în care prin decizia atacată autoritatea de concurenţă a impus măsuri de ordin general de reglementare specifică a pieţei unde activează membrii corpului profesional, inclusiv de modificare a legislaţiei în domeniu.

Mai arată că, deşi prin acte administrative cu caracter individual nu se pot modifica acte normative, autoritatea de concurenţă nu a respectat normele de tehnică legislativă şi a emis pretenţii ce ţin de modificarea generală a cadrului legislativ.

Susţine că instanţa de fond a decis în dosarul nr. x ce priveşte aceeaşi decizie atacată că trebuia formulată o cerere de intervenţie principală şi nu o cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantei Administraţiei Porturilor Maritime Constanţa, sens în care invocă practica neunitară a Curţii de Apel Bucureşti în litigii similare.

Recurenta solicită ca, în temeiul art. 267 din TFUE, să se constate că cererea de intervenţie se bazează şi pe adresarea unor întrebări Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru interpretarea art. 7 din Regulamentul (UE) 2017/352 al Parlamentului European şi al Consiliului, în vederea stabilirii unui cadru privind furnizarea de servicii portuare şi a normelor comune privind transparenţa financiară a porturilor.

Consideră că tratarea pieţei de pilotaj şi remorcaj a navelor maritime ca o piaţă liber concurenţiată este eronată, această piaţă fiind una de interes public şi, prin urmare, nu sunt incidente în cauză, de sine stătător, dispoziţiile art. 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, ci, eventual, prin raportare la regulile din domeniului achiziţiilor publice, aspect confirmat de jurisprundenţa naţională.

Prin Decizia de sancţionare atacată în cauză - nr. 51/2016, Consiliul concurenţei a impus Ministerului Transporturilor şi Administraţiei Porturilor Maritime organizarea pieţei serviciilor de pilotaj şi remorcaj ca piaţă liberă, concurenţială, ceea ce, în opinia recurentei, este nelegal, întrucât se încalcă dreptul de opţiune al autorităţii contractante, existent în baza reglementărilor în vigoare la data organizării pieţei şi confirmat ulterior prin adoptarea Regulamentului nr. 2017/352 al U.E., astfel că se impune anularea deciziei atacate, prin aplicarea principiului priorităţii dreptului U.E., respectiv a Regulamentului nr. 2017/352.

Recurenta invocă teoria standstill, dezvoltată în cauza Wallonie de către CJUE şi conform căreia, în termenul de transpunere stabilit prin directivă pentru punerea sa în aplicare, statul membru destinatar al directivei trebuie să se abţină de la adoptarea unor dispoziţii de natură să compromită grav atingerea rezultatului prevăzut de directivă. Principiul standstill a fost aplicat şi de către Consiliul de stat din Franţa în cauza No 269814 M. Sueur et autre din 29 octombrie 2004, care a decis că în timpul perioadei de timp în care două directive consecutive sunt în vigoare, statul membru poate fie să adopte măsuri compatibile cu vechea directivă, dar care să nu pericliteze realizarea obiectivelor noii directive, fie să adopte măsuri incompatibile cu vechea directivă, menite însă să realizeze obiectivele noii directive. Astfel, limitarea libertăţii legislative a statelor membre este posibilă numai dacă prevederile directivei sunt destul de clare şi au aplicabilitate directă.

Recurenta mai susţine că propunerile de modificare a legislaţiei impuse de pârâtă exced cadrului constituţional şi sunt nelegale, întrucât Curtea Constituţională prin Decizia nr. 89/2017 a constatat că dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare, sunt neconstituţionale şi încalcă prevederile art. 76 alin. (1) din Constituţie, deoarece legea modificatoare ar fi trebuit să aibă caracter organic raportat la obiectul de reglementare, iar pe de altă parte, la adoptarea respectivei legi au fost încălcate prevederile art. 61 alin. (2) din Constituţie, care consacră principiul bicameralismului parlamentar.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală şi temeinică a încheierii Curţii de Apel Bucureşti, susţinând în esenţă că în mod corect a reţinut prima instanţă că cererea de intervenţie voluntară principală formulată de către recurentă este inadmisibilă, dat fiind faptul că în speţă nu se justifică niciun interes propriu al intervenientului care ar putea fi protejat prin anularea sancţiunii contravenţionale aplicate reclamantei, condiţie primordială pentru admiterea în principiu a cererii de intervenţie.

De asemenea, susţine că Asociaţia A. "Tomis" nu are calitatea de parte investigată şi sancţionată prin decizia a cărei anulare se solicită, ci înţelegerile pentru care au fost sancţionate societăţile active pe piaţa serviciilor de pilotaj vizau prestarea doar de către C. S.R.L., B. S.R.L. şi D. S.R.L. a serviciilor de pilotaj al navelor maritime în porturile Constanţa, Midia şi Mangalia şi angajarea tuturor piloţilor din piaţă, prin limitarea opţiunilor acestora pe piaţa muncii, contrar intereselor unei asociaţii a piloţilor.

Intimatul consideră că, întrucât intervenţia principală este o veritabilă cerere de chemare în judecată, astfel că partea care o formulează trebuie să arate care este dreptul personal pe care îl pretinde, şi care, eventual, ar putea fi valorificat şi printr-o acţiune separată, motiv pentru care apreciază că cererea de intervenţie în discuţie nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege pentru a fi admisă în principiu.

În ceea ce priveşte pretinsa practică neunitară a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, invocată de către recurentă, arată că în dosarul nr. x, având ca obiect cererea de suspendare a executării deciziei nr. 51/2016, Asociaţia A. "Tomis" a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantei, instanţa respingând cererea, iar în dosarul nr. x având ca obiect cererea de anulare a deciziei nr. 51/2016, aceeaşi asociaţie a formulat o cerere de intervenţie principală, ce a fost, de asemenea, respinsă. Astfel, susţinerea recurentei pe acest aspect este nefondată.

În ceea ce priveşte pretinsa neconstituţionalitate a prevederilor Legii pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 22/1999, intimatul susţine că recurenta nu a justificat relevanţa acestui aspect în susţinerea căii de atac declarate.

II. Cu privire la fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În cauză, Asociaţia A. Tomis a formulat cerere de intervenţie principală în dosarul nr. x, privind pe reclamanta B. S.R.L. şi pe pârâtul Consiliul Concurenţei, solicitând instanţei admiterea în principiu a cererii de intervenţie principală şi anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de către Consiliul Concurenţei, în tot sau în parte, anularea Ordinului nr. 1115/19.11.2012 şi a Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013 prin care au fost declanşate procedurile de investigare, precum şi a raportului asupra investigaţiei. În subsidiar a solicitat înlocuirea sancţiunii amenzii aplicate cu avertisment ori reducerea amenzii contravenţionale, raportat la criteriile legale de individualizare.

De asemenea, a solicitat retrimiterea cauzei către instituţia publică intimată în vederea refacerii investigaţiei şi emiterea ulterioară a unei decizii noi în baza administrării probatoriului solicitat, iar în subsidiar: (i) admiterea excepţiei de nulitate/nelegalitate absolută a Ordinului nr. 1115/19.11.2012 de declanşare a procedurii de investigare precum şi a Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013, prin care au fost declanşate procedurile de investigare, precum şi a Raportului asupra investigaţiei declanşate; (ii) disjungerea cauzei şi soluţionarea cu celeritate a motivelor de nulitate absolută a ordinului de declanşare a investigaţiei, inclusiv a Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/230.02.2013; (iii) suspendarea judecăţii cauzei în ceea ce priveşte decizia nr. 51/10.08.2016 privind fondul cauzei până la soluţionarea motivelor ce au stat la baza emiterii Ordinului nr. 1115/19.11.2012, Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013 de declanşare a investigaţiei, eventualitate ce determină retrimiterea cauzei la emitent în vederea refacerii investigaţiei. A solicitat şi obligarea exclusiv a pârâtului Consiliului Concurenţei la plata cheltuielilor de judecată.

Se reţine că în discuţie este admisibilitatea cererii de intervenţie formulată de recurentă în litigiul declanşat de B. S.R.L. în contradictoriu cu intimatul Consiliul Concurenţei prin care s-a solicitat anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de intimată.

Prin acest act administrativ, în ceea ce priveşte piaţa serviciilor de pilotaj maritim, autoritatea de concurenţă a sancţionat contravenţional Societatea C. S.R.L., Societatea B. S.R.L. şi Societatea D. S.R.L. pentru încălcarea art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei şi art. 101 din T.F.U.E., precum şi Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" S.A. pentru încălcarea art. 6 alin. (1) lit. d) din Legea concurenţei şi art. 102 din T.F.U.E.

În consecinţă, instanţei de fond îi este dedusă judecăţii cercetarea legalităţii raportului administrativ de sancţionare a B. S.R.L. prin decizia emisă de autoritatea de concurenţă.

Art. 61 C. proc. civ. deschide calea oricărei persoane care justifică un interes de a interveni într-un proces care se judecă între părţile originare. Intervenţia este principală dacă persoana care intervine pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii.

Cum de altfel a reţinut şi instanţa de fond, pentru a fi în prezenţa unei intervenţii principale, terţul solicită intervenţia într-un proces în curs de desfăşurare, pentru a i se stabili sau a i se recunoaşte un drept propriu.

În contenciosul administrativ, obiectul cererii de chemare în judecată constă, aşa cum rezultă din art. 1 din Legea nr. 554/2004, în anularea unui act administrativ, recunoaşterea dreptului subiectiv ori a interesului legitim vătămat prin emiterea acestuia de autoritatea publică emitentă şi reparararea pagubei astfel cauzate.

În aceste circumstanţe, intervenţia voluntară principală are o configuraţie specifică. Aceasta pentru că atât cererea de chemare în judecată cât şi cererea de intervenţie au acelaşi obiect principal, respectiv anularea aceluiaşi act administrativ, iar reclamantul şi pârâtul nu se află pe poziţii contradictorii, ambii având acelaşi interes şi deziderat, respectiv anularea actului administrativ, intervenientul dobândind calitatea de reclamant numai în raport de pârâtul iniţial. Ceea ce-i diferenţiază însă este interesul procesual propriu şi drepturile subiective ori interesele legitime proprii fiecăruia, vătămate prin acelaşi act administrativ, a căror recunoaştere tind a o obţine prin anularea acestui act.

În aceste coordonate, se observă că recurenta nu justifică un interes procesual propriu în formularea cererii de intervenţie, alegaţiile sale demonstrând susţinerea intereselor altor persoane pe care pretinde că le reprezintă, care însă nu sunt părţi în acest litigiu. Pe de altă parte, recurenta nu reclamă protecţia jurisdicţională a unui drept subiectiv sau interes legitim propriu, vătămat prin actul administrativ a cărui anulare se solicită.

În acest sens, prima instanţă a sesizat în mod corect că răspunderea contravenţională are caracter esenţialmente personal, astfel că singura interesată în anularea actului sancţionator este persoana căreia i s-a aplicat sancţiunea, respectiv reclamanta, astfel că intervenienta nu poate obţine niciun interes practic din anularea sancţiunii aplicate reclamantei, întrucât amenda contravenţională aplicată acesteia din urmă nu afectează în vreun fel interesele titularului cererii de intervenţie. De asemenea, nici eventuala anulare a amenzii nu are capacitatea să influenţeze, pozitiv sau negativ, vreun drept sau interes al titularului cererii de intervenţie, în calitatea sa de organism profesional independent şi apolitic.

Pe de altă parte, aspectele invocate de intervenientă, cum ar fi complexitatea cauzei, care presupune un probatoriu vast, eventual sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o cerere preliminară, ca instanţă chemată să lămurească şi să interpreteze dreptul unional aplicabil, nu sunt de natură a justifica admisibilitatea cererii de intervenţie formulate în cauză.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, în mod legal, prima instanţă a respins ca inadmisibilă cererea de intervenţie formulată de recurentă, hotărârea recurată fiind pronunţată în acord cu dispoziţiile legale incidente.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Asociaţia A. "Tomis" împotriva încheierii din 10 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de Asociaţia A. "Tomis" împotriva încheierii din 10 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2018.