Conflict of interest in public office: validity of co-signed administrative licenses and presumptive patrimonial interests of first-degree relatives

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.08.2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/30.07.2014, prin care au fost identificate elemente de încălcare a legislaţiei privind conflictul de interese în materie administrativă, constatându-se că reclamantul, în timpul exercitării funcţiei de secretar general al Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare, a avizat autorizaţia pentru desfăşurarea de activităţi în domeniul nuclear nr. GM 220/2013, beneficiar S.C. B. S.R.L., autorizaţia pentru desfăşurarea de activităţi în domeniul nuclear nr. X/2012, beneficiar S.C. C. S.R.L. şi autorizaţiile pentru desfăşurarea de activităţi în domeniul nuclear nr. X/2012, nr. X/2012 şi nr. X/2012, beneficiar S.C. D. S.R.L., societăţi în cadrul cărora mama persoanei evaluate, doamna E., deţine calităţile de asociat şi/sau administrator.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2256 din data de 17 septembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi admiterea acţiunii precizate, în sensul anulării raportului de evaluare contestat.

În esenţă, se arată că sentinţa recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, anume a dispoziţiilor art. 70 şi art. 79 alin. (1) lit. c) şi alin. (3) din Legea nr. 161/2003, a dispoziţiilor Legii nr. 111/1996 privind desfăşurarea în siguranţă, reglementarea, autorizarea şi controlul activităţilor nucleare şi a H.G. nr. 1627/2003 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare.

Faţă de dispoziţiile legale sus citate, instanţa de fond trebuia să analizeze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii:

•existenţa unei decizii luată în executarea funcţiei publice;

•existenţa unui interes patrimonial al funcţionarului, al soţului acestuia ori al rudelor sale de gardul I, de natură a influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

Arată recurentul că, atribuţiile sale trebuiau identificate, analizate şi definite prin prisma legii speciale nr. 111/1996 şi a H.G. nr. 1627/2003.

Însă, deşi instanţa de fond reţine corect că nu exista nicio dispoziţie care să prevadă în mod expres atribuţia secretarului general al CNCAN de a aviza autorizaţiile pentru desfăşurarea activităţii în domeniul nuclear, cum nu exista nicio dispoziţie legală care să confere acestor avize vreun efect asupra valabilităţii autorizaţiilor, în mod greşit califică aceste avize ca fiind decizii în sensul art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, acordându-le astfel o forţă juridică inexistentă în vreo dispoziţie legală.

Urmează a se constata că "avizul" este o operaţiune procedurală, anterioară actului administrativ, reprezentat în cauză de autorizaţia pentru desfăşurarea activităţii în domeniul nuclear şi care nu produce prin el însuşi efecte juridice, nefiind un act administrativ de sine stătător.

Astfel, avizarea respectivelor autorizaţii nu reprezintă o decizie în sensul dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 care să poată genera conflictul de interese şi nici dovada interesului patrimonial aşa cum rezultă şi din dispoziţiile legale susmenţionate.

4. Procedura derulată în faţa instanţei de recurs

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare la data de 17.11.2015, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând susţinerile şi făcând referire la înscrisurile doveditoare prezentate în faţa instanţei de fond.

Prin încheierea de şedinţă din data de 05.10.2017, pronunţată în condiţiile art. 493 C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate înscrisuri noi.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, Raportul de evaluare nr. x/30.07.2014 întocmit de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut în sarcina sa încălcarea prevederilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, prin faptul că reclamantul, în timpul exercitării funcţiei de secretar general al Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare a avizat: autorizaţia pentru desfăşurarea de activităţi în domeniul nuclear nr. GM 220/2013, beneficiar S.C. B. S.R.L, autorizaţia pentru desfăşurarea de activităţi în domeniul nuclear nr. X/2012, beneficiar S.C. C. S.R.L. şi a autorizaţiilor pentru desfăşurarea de activităţi în domeniul nuclear nr. x/2012, nr. x/2012 şi nr. X/2012, beneficiar S.C. D. S.R.L. societăţi în cadrul cărora mama reclamantului deţine calitatea de asociat şi/sau administrator.

Prealabil analizării punctuale a criticilor formulate de recurent, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie îşi însuşeşte considerentele sentinţei atacate, pe care în urma propriului demers de analiză a modului în care a fost aplicat cadrul normativ la elementele factuale ale cauzei, le apreciază ca fiind corecte, cu menţiunea că în contextul analizării prezentului recurs nu se impune reiterarea acestora.

Printr-o primă critică subsumată motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentă, vizând încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, anume a dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) din Legea nr. 161/2003, se susţine neîntrunirea celor două condiţii necesare pentru reţinerea conflictului de interese.

Contrar celor susţinute de recurentul-reclamant, în acord cu argumentele înfăţişate de prima instanţă, Înalta Curte arată că nu sunt fondate atare susţineri şi în consecinţă nu au aptitudinea de a conduce la reformarea sentinţei atacate.

Astfel, prin Decizia Primului Ministru nr. 413/10.07.2012, recurentul-reclamant a fost numit secretar general al CNCAN cu atribuţiile prevăzute la art. 49 alin. (2) din Legea nr. 90/2001.

Atribuţia de avizare a autorizaţiilor pentru desfăşurarea activităţilor în domeniul nuclear nu este menţionată printre atribuţiile secretarului general al CNCAN, nici în Legea nr. 90/2001 şi nici în H.G. nr. 1627/2003 sau în fişa postului.

În schimb, o astfel de atribuţie este menţionată în mod expres, prin art. 13 lit. b) din H.G. nr. 1627/2003 în competenţa Consiliului Autorizării, care însă a fost constituit ulterior perioadei evaluate.

Cu toate acestea, deşi nicio dispoziţie legală sau regulamentară nu prevede atribuţia secretarului general al CNCAN de a aviza sau semna, alături de preşedintele CNCAN, autorizaţiile pentru desfăşurarea de activităţi în domeniul nuclear, reclamantul a avizat cele 5 autorizaţii în discuţie, semnând pe fiecare dintre ele alături de preşedintele CNCAN.

În aceste condiţii, ceea ce prezintă relevanţă este faptul că reclamantul a participat la luarea deciziei (în cazul de faţă semnând autorizaţiile alături de preşedinte), în exercitarea funcţiei publice, chiar dacă respectivul aviz nu era reglementat legal.

În mod corespunzător nu poate fi reţinută nici susţinerea în sensul că avizul secretarului general era un aviz de analiză şi verificare a calităţii şi legalităţii lucrărilor executate de structurile din subordine şi nu un aviz de coautor al actului administrativ reprezentat de autorizaţia emisă, întrucât nu are nici o atribuţie în ceea ce priveşte elaborarea şi conţinutul autorizaţiilor.

Înalta Curte reţine că interpretarea dată de prima instanţă se impune a fi menţinută, fiind evident că recurentul-reclamant a participat la luarea deciziei de eliberare a autorizaţiei, manifestarea sa de voinţă fiind chiar determinantă în procesul de luare a deciziei.

Pe de altă parte, din perspectiva dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 care fac referiri la "luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii" nu prezintă relevanţă dacă actul emis de reclamant este sau nu un act administrativ, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 sau reprezintă doar o operaţiune procedurală anterioară emiterii actului administrativ.

Referitor la a doua condiţie legală - decizia funcţionarului public să poată fi influenţată de interesele sale patrimoniale, ale soţului sau ale rudelor sale de gradul I, în acord cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că aceasta este întrunită în cauză.

Societăţile comerciale beneficiare ale autorizaţiilor pentru desfăşurarea de activităţi în domeniul nuclear au ca acţionar/administrator pe mama persoanei evaluate şi pe sora persoanei evaluate, împrejurare, de altfel, necontestată.

Susţine însă recurentul că în cauză nu au fost identificate în concret interesele patrimoniale de natură a-i influenţa deciziile sale, acestea neputând fi prezumate.

Potrivit dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, funcţionarul public este în conflict de interese, dacă interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în executarea funcţiei publice.

Aşadar, rezultă în mod evident din norma legală că este vorba despre un interes prezumativ, care nu trebuie identificat şi probat (în acest sens fiind şi jurisprudenţa ICCJ), scopul reglementării conflictului de interese fiind acela de a înlătura orice suspiciune cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuţiilor legale de către funcţionarul public.

Concluzionând, aşadar în sensul că prima instanţă a aplicat şi interpretat corect prevederile legale aplicabile în cauză, astfel că nu pot fi primite criticile încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 496 C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 2256 din 17 septembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 februarie 2018.