Inadmissibility of administrative action to annul government emergency ordinance due to separation of powers and exclusive constitutional jurisdiction over normative acts

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G. şi H. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca, prin hotărârea ce o va pronunţa instanţa, să se dispună suspendarea în tot a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările şi completările operate prin O.G. nr. 1/2015, cu cheltuieli de judecată.

În drept, au fost invocate prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

La termenul din data de 16.06.2015, reclamanţii au formulat cerere modificatoare, prin care au solicitat instanţei să dispună şi anularea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările şi completările operate prin O.G. nr. 1/2015.

Totodată, la acelaşi termen, reclamanţii au depus în cauză cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările şi completările operate prin O.G. nr. 1/2015, susţinând că O.U.G. nr. 95/2014 este neconstituţională în raport de prevederile art. 16 alin. (1) şi ale art. 22 alin. (1) din Constituţie.

Prin încheierea din data de 16.06.2015, instanţa a luat act că s-a formulat de către reclamanţi cerere de anulare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 95/2014

Prin încheierea din data de 29.09.2015, s-au pus în discuţie: excepţia netimbrării, excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi, în raport de art. 29 din Legea nr. 47/1992, excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările şi completările operate prin O.G. nr. 1/2015, invocată de reclamanţi.

Prin sentinţa civilă nr. 2472 din 06.10.2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins, ca neîntemeiată, excepţia netimbrării, invocată de pârât;

- a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârât şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G. şi H., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, aşa cum a fost modificată;

- a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările şi completările operate prin O.G. nr. 1/2015, invocată de reclamanţi.

Împotriva sentinţei civile nr. 2472 din 06.10.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G. şi H., invocând dispoziţiile art. 488 din Noul C. proc. civ.

Prin aceeaşi cerere, recurenţii au formulat recurs şi împotriva modului de soluţionare a excepţiei de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 95/2014, solicitând casarea sentinţei şi, în rejudecare, admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, iar, pe fond, admiterea acţiunii.

Prin Decizia nr. 3875 din data de 03.12.2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a dispus următoarele:

- a respins recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G. şi H., împotriva soluţiei de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor O.U.G. nr. 95/2014, modificată şi completată prin O.G. nr. 1/2015, invocată de reclamanţi, soluţie dispusă prin sentinţa civilă nr. 2472 din 6 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat;

- a dispus continuarea procedurii de filtru prevăzută de art. 493 din C. proc. civ., în ceea ce priveşte recursul declarat de A., B., C., D., E., F., G. şi H. împotriva sentinţei civile nr. 2472 din 6 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cât priveşte soluţia dată asupra cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului declarat împotriva soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă se arată că hotărârea dată este rezultatul unei grave erori de fapt şi de drept.

Arată recurenţii că instanţa de fond a reţinut greşit că cererea este inadmisibilă, pe motiv că aceştia ar fi indicat, în principal, drept temei de drept, art. 9 din Legea nr. 554/2004, respectiv ar fi solicitat instanţei să constate neconstituţionalitatea actului administrativ şi nu nelegalitatea lui, aşa cum prevăd art. 14 şi 15 din aceeaşi lege.

Recurenţii învederează faptul că din eroare sau cu rea credinţă are loc o răsturnare a principiilor logicii juridice, a celor de drept constituţional şi a practicii jurisprudenţiale a acestei instanţe, relative la acest tip de acţiune, deoarece aceştia nu au solicitat şi nicidecum nu aveau cum să solicite ca o instanţă să constate necostituţionalitatea unui act, în condiţiile în care acest atribut revine exclusiv Curţii Constituţionale.

Recurenţii critică faptul că instanţa de fond a susţinut că au solicitat să constate neconstituţionalitatea actului juridic normativ, drept pentru care acţiunea este inadmisibilă.

Mai arată recurenţii că instanţa de fond, în condiţiile în care în mod expres, conform prevederilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, au formulat cerere de sesizare a acesteia cu excepţia de neconstituţionalitate, a asimilat această cerere în mod forţat unei cereri principale, formulate conform art. 1-8 din Legea nr. 554/2004 şi a considerat-o inadmisibilă, respingând-o, fără a o trimite Curţii Constituţionale.

În opinia recurenţilor, refuzul neîntemeiat de a trimite Curţii Constituţionale excepţia de neconstituţionalitate reprezintă, în condiţiile art. 488 C. proc. civ., un veritabil motiv de admitere a prezentului recurs, deoarece hotărârea este dată cu încălcarea competenţei unei alte instanţe, în acest caz cea constituţională şi a fost dată cu încălcarea normelor de drept material.

Recurenţii arată că, în principal, acţiunea acestora a fost respinsă în mod greşit pe considerentul că O.U.G. nu este un act administrativ, ci unul normativ, iar aceştia au solicitat instanţei să constate neconstituţionalitatea actului administrativ şi nu nelegalitatea lui, aşa cum prevăd art. 14 şi 15 din aceeaşi lege.

Pentru aceste considerente, recurenţii apreciază că sunt opozabile prevederile art. 488 C. proc. civ., deoarece hotărârea cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii, drept pentru care consideră că recursul este admisibil.

Subliniază recurenţii că au solicitat instanţei să constate doar nelegalitatea actului juridic şi, pe acest motiv, să dispună suspendarea lui până la soluţionarea cererii de anulare a acestuia, iar, privind neconstituţionalitatea printr-o cerere separată, întemeiată pe prevederile art. 29 din Legea nr. 47/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, au formulat cerere de sesizare a acesteia cu excepţia de neconstituţionalitate invocată.

Solicită admiterea prezentului recurs, rejudecarea pe fond a cauzei şi admiterea cererii de suspendare şi anulare a O.U.G. nr. 95/2014, cu modificările şi completările operate prin O.G. nr. 1/2015, precum şi a Normelor Metodologice de aplicare a acestor acte normative, aprobate prin H.G. nr. 99/2015.

Prin Raportul întocmit la data de 16 martie 2016, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., s-a constatat că cererea de recurs îndeplineşte atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ.. De asemenea, s-a reţinut că recursul a fost declarat şi motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ.

Prin încheierea din 29 iunie 2016, completul a dispus comunicarea raportului întocmit în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ.

Părţile nu au depus puncte de vedere la raport.

La termenul din 2 februarie 2017, având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil în principiu, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată, s-a considerat, de către toţi membrii completului, că se poate face aplicarea prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluţia primei instanţe, de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia este nelegală hotărârea dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, se constată că recurenţii, în cadrul acestui motiv de recurs, nu au indicat normele de drept material care ar fi fost încălcate sau aplicate greşit de către instanţa de fond.

Practic, recurenţii nu formulează veritabile critici la adresa sentinţei atacate, ci reiterează apărările formulate în faţa Curţii de Apel Bucureşti.

Înalta Curte constată că în mod corect Curtea de Apel Bucureşti a apreciat acţiunea formulată de reclamanţi, având ca obiect anularea şi suspendarea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului, ca fiind inadmisibilă.

Astfel, Înalta Curte constată că exercitarea dreptului la acţiune împotriva ordonanţelor Guvernului este stipulat la art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, conform căruia:

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

(2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond (…).

(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

Analiza legislaţiei aplicabile în materia dedusă judecăţii în prezenta cauză relevă că obiectul acţiunii judiciare îl poate constitui, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, cererea privind anularea unui act administrativ şi/sau despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe declarate neconstituţionale.

În cauza de faţă, obiectul acţiunii îl constituie anularea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului şi nu anularea unui act administrativ sau obligarea la despăgubiri, fiind invocată, totodată, şi excepţia de neconstituţionalitate a aceleiaşi ordonanţe de urgenţă.

Înalta Curte precizează că din dispoziţiile art. 115 din Constituţia României rezultă că ordonanţele Guvernului nu sunt acte administrative supuse controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, ci sunt acte normative cu putere de lege, adoptate în temeiul delegării legislative.

Conform alin. (5) din art. 9 din Legea nr. 554/2004, anterior citat, obiectul litigiilor întemeiate pe dispoziţiile acestui articol îl reprezintă acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului sau anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Cu alte cuvinte, instanţa de contencios administrativ se pronunţă doar în privinţa efectelor vătămătoare ale unei ordonanţe sau dispoziţii a acesteia, declarate ca neconstituţionale de către Curtea Constituţională, în procedura constituţională.

Legile şi ordonanţele sunt acte normative care nu pot forma obiectul controlului instanţei de contencios administrativ, întrucât acestea constituie sorgintea dreptului pozitiv.

Judecătorul nu este în drept să judece modul de adoptare al unei legi sau ordonanţe guvernamentale care are caracter de lege în perioada cât este în vigoare, competenţa acestuia fiind aceea de a aplica şi interpreta legea.

Legile şi ordonanţele sunt supuse numai controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, care este garantul supremaţiei Constituţiei.

În conformitate cu art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională are atribuţia de a se pronunţa asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, cât şi de a se pronunţa, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, asupra constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor.

În sensul celor anterior menţionate, în mod corect a reţinut instanţa de fond că O.U.G. nr. 95/2014, modificată şi completată prin O.G. nr. 1/2015, este un act normativ, de autoritate, cu putere de lege, emis de Guvern în temeiul dispoziţiilor art. 115 din Constituţia României potrivit principiului delegării legislative, adică fie printr-o lege specială de abilitare a Guvernului, emisă de Parlament în domenii care nu fac obiectul legilor organice [art. 115 alin. (1) din Constituţie], fie "în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată" [art. 115 alin. (4) din Constituţie].

Prin urmare, prin ordonanţele de urgenţă, Guvernul, ca putere executivă, exercită temporar, până la aprobarea prin Parlament, în condiţiile legii fundamentale, atribuţii de putere legiuitoare, ordonanţele de urgenţă având rang şi putere de lege până la validarea lor de puterea legislativă - Parlamentul României.

Aşa fiind, în mod corect s-a reţinut în considerentele sentinţei recurate că ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nu pot forma obiectul acţiunilor de contencios administrativ (nici de anulare, nici de suspendare, nefiind permis a se suspenda un act a cărui legalitate nu poate fi verificată pe fond), argumentul esenţial fiind acela că aceste acte nu sunt acte administrative, respectiv acte a căror emitere să intervină secundum legem, adică în vederea organizării executării legii ori a executării în concret a legii, ci legi a căror valabilitate în timp este condiţionată de aprobarea Parlamentului.

La pronunţarea acestei soluţii instanţa de fond a avut în vedere şi jurisprudenţa constantă a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 2340/15.05.2012 şi nr. 2309/20.05.2014).

În mod corect a concluzionat instanţa de fond că, în ipoteza în care s-ar adopta o soluţie contrară, considerându-se (aşa cum pretind reclamanţii) ordonanţele de urgenţă ale Guvernului ca fiind acte administrative, instanţa judecătorească ar pronunţa o soluţie cu încălcarea flagrantă a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie. Aceasta întrucât aspectele relevate de reclamanţi ţin de activitatea de legiferare, proprie Parlamentului şi Guvernului pe calea delegării legislative, iar nu de aplicarea legii la un caz dat, activitate de competenţa instanţelor de judecată.

Astfel, Înalta Curte, în acord cu considerentele reţinute de instanţa de fond, constată că demersul juridic iniţiat de reclamanţi în contradictoriu cu autoritatea pârâtă în scopul anulării şi suspendării unei ordonanţe de urgenţă, respectiv a O.U.G. nr. 95/2014, are un caracter inadmisibil.

Instanţele judecătoreşti nu sunt competente să cenzureze legile adoptate de puterea legislativă sau ordonanţele Guvernului, întrucât se încalcă principiul separaţiei puterilor în stat, puterea judecătorească având obligaţia doar de a veghea asupra aplicării corecte a acestora.

Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs recurenţii nu dezvoltă un raţionament juridic pentru care apreciază că sentinţa recurată este neîntemeiată, astfel că aceste critici ale recurenţilor, vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate nici criticile recurenţilor care ar putea fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Înalta Curte apreciază că şi acest motiv de recurs invocat este nefondat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea formulată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, hotărârea nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Astfel, din analiza considerentelor sentinţei atacate rezultă că aceasta a fost motivată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că detaliază suficiente elemente pentru a se determina motivele care au stat la baza respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

Înalta Curte constată că în cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii reclamanţilor.

Ca atare, toate criticile recurenţilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 urmează a fi apreciate ca neîntemeiate.

Astfel fiind, în raport cu dispoziţiile legale anterior menţionate şi prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este legală, fiind motivată şi dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Noul C. proc. civ.

Totodată, Înalta Curte constată că problema de drept care se pune în recurs nu este controversată şi face obiectul unei jurisprudenţe constante a instanţei supreme, astfel încât recursul de faţă a fost soluţionat potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, în temeiul art. 493 alin. (6) şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanţi ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G. şi H., având ca obiect sentinţa civilă nr. 2472 din 06 octombrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte acţiunea reclamanţilor, astfel cum a fost modificată, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 februarie 2017.