Suspension of administrative act enforcement: requirement to prove well-justified case and imminent harm distinct from merits challenges

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I.Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2014 reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional "Creşterea Competitivităţii Economice", în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a formulat, în cadrul acţiunii în anulare, cerere de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/31.01.2014 emis de pârâtă, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea Deciziei privind soluţionarea contestaţiei administrative nr. 4378 din 17.09.2014 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/31.01.2014 emise de pârâtă, ce constituie cererea principală.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea pronunţată în data de 17 decembrie 2014, în dosarul nr. x, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare executare act administrativ formulată în cadrul acţiunii în contencios administrativ ce o priveşte pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional "Creşterea Competitivităţii Economice", ca nefondată.

Totodată a dispus restituirea cauţiunii achitate cu recipisa nr. x.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva încheierii pronunţată în data de 17 decembrie 2014, în dosarul nr. x de către Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a promovat recurs reclamanta S.C. "A." S.R.L., în condiţiile art. 483 din C. proc. civ.

Deşi recurenta nu a invocat în drept niciun temei de nelegalitate, criticile expuse pot fi încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material" cu trimitere la normele de drept prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care stipulează îndeplinirea cumulativă a condiţiilor privind suspendarea unui act administrativ, fiind relevate aspecte care, în opinia recurentei, se circumscriu cazului bine justificat şi iminenţei producerii pagubei.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă arată că prima instanţă s-a rezumat numai la afirmaţia neîndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, fără să analizeze toate motivele invocate în argumentarea cererii de suspendare a executării, cum ar fi încălcarea principiului neretroactivităţii de către Autoritatea de management, prin încheierea Procesului-verbal contestat, prevăzut expres de art. 63 din O.U.G. nr. 66/2011.

A mai arătat recurenta-reclamantă că prima instanţă nu a luat în considerare nici susţinerea din cererea de chemare în judecată, în sensul că normele legale care reglementau încheierea unui contract prin care să se transmită drepturi asupra unui brevet de invenţie, aveau caracter special şi nu se puteau încadra în contextul legal privind achiziţiile publice.

Astfel, actul administrativ atacat, apare ca nelegal şi prin prisma aplicării unei sancţiuni, pentru o neregulă ce ar putea apărea în cazul unei proceduri de achiziţie publică, procedură ce nu avea incidenţă în privinţa unui contract de licenţă brevet de invenţie.

Mai susţine că prin actele depuse la dosar a fost dovedită şi îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, în sensul că societatea are în derulare două contracte de finanţare pentru care a încheiat contracte de credit şi de linii de credit cu diferite bănci, în urma cărora are obligaţii de plată lunare oneroase. În plus, societatea are un număr de 17 angajaţi pentru care se achită salarii, taxele şi impozitele aferente la stat.

Arată, în continuare că o eventuală executare silită prin poprirea conturilor societăţii ar conduce la blocarea activităţii, activitatea care constă în cercetare şi producţie, aducând un real beneficiu economiei din zona Moldovei.

În final arată că raportat la numeroasele critici pe care le-a adus întocmirii actului administrativ, considerăm că blocarea posibilităţii societăţii de a efectua plăţi şi de a respecta obligaţii importante pentru derularea în bune condiţii a relaţiilor comerciale, ar avea efecte grave şi disproporţionate faţă de efectele pe care le-ar avea amânarea încasării efective a creanţei către stat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Examinând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru argumentele prezentate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept

Astfel cum s-a arătat în expunerea prezentată mai sus, prima instanţă a respins cererea reclamantei privind suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la 31.01.2014, privind Proiectul "Dotarea laboratorului de cercetare pentru sticlă plană" al S.C. "A." S.R.L. întocmit de Ministerul Economiei - Autoritatea de Management pentru Programul operaţional sectorial "Creşterea Competitivităţii Economice".

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din conţinutul dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Or, Înalta Curte constată că, prin cererea de chemare în judecată formulată de societatea reclamantă, deşi aceasta a înteles să solicite şi suspendarea executării actului administrativ supus controlului instanţei de contencios administrativ, nu a dezvoltat motive separate circumscrise condiţiilor cumulative prevăzute de art. 14 din legea contenciosului administrativ, respectiv "cazul bine justificat" şi "paguba iminentă".

Astfel, în mod concret, recurenta-reclamantă a formulat critici de nelegalitate şi netemeinicie ale actelor administrativ-fiscale contestate, prin raportare doar la petitul principal al demersului judiciar, respectiv acţiunea în anulare, care presupuneau efectuarea unui control judecătoresc asupra fondului cauzei, ceea ce nu este permis judecătorului învestit cu o cerere de suspendare a executării actului administrativ.

În acest context critica recurentei-reclamante în sensul că prima instanţă nu a analizat toate motivele invocate de societate în susţinerea cererii de suspendare a executării, nu poate fi primită, având în vedere că acestea vizau anularea actelor administrativ-fiscale, iar pentru analiza acestora, în mod evident, instanţa ar fi trebuit să antameze fondul cauzei.

Această constatare este confirmată şi de faptul că, până la soluţionarea prezentului recurs, Curtea de Apel Bacău s-a pronunţat asupra fondului cauzei, prin sentinţa nr. 3 din 15.01.2015 pronunţată în Dosarul nr. x (în prezent supusă căii de atac a recursului), în considerentele menţionatei sentinţe fiind analizate toate aspectele despre care recurenta-reclamantă afirmă că nu au fost luate în considerare la soluţionarea cererii de suspendare a executării.

Prin urmare, în mod corect, prima instanţă a apreciat că reclamanta nu a adus argumente care să dovedească aparenţa de nelegalitate a actului administrativ care să justifice convingerea instanţei în sensul că a fost dovedită îndeplinirea condiţiei existenţei unui "caz bine justificat".

Pe de altă parte, în mod temeinic şi legal, prima instanţă a analizat şi aspectele legate de a două condiţie necesară pentru suspendarea executării actului administrativ, respectiv iminenţa producerii unei pagube.

Înalta Curte constată că din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu efectiv, care nu ar putea fi înlăturat decât prin suspendarea executării actului administrativ considerat vătămător.

În cauză, este necontestat că prin demararea unei proceduri de executare silită, veniturile societăţii reclamante ar suferi o diminuare şi ar putea întâmpina anumite dificultăţi financiare dar, atâta vreme cât această situaţie are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Mai mult decât atât, Înalta Curte constată că în ceea ce priveşte dovedirea pagubei iminente, argumentele pe care societatea recurentă a înţeles să le dezvolte prin cererea de recurs (referitoare la numărul de angajaţi, la creditele contractate, etc.) nu se regăsesc şi în cererea de chemare în judecată introductivă de instanţă, fiind pentru prima dată invocate în faţa instanţei de recurs. Pentru acest motiv, în mod evident, prima instanţă nu a avut posibilitatea să le ia în considerare la soluţionarea cererii de suspendare, fiind ţinută de limitele învestirii sale, inclusiv sub aspectul probatoriului pe care reclamanta a înţeles să îl administreze în cauză.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea Curţii de Apel Bacău este temeinică şi legală, prima instanţă făcând aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material incidente speţei, ipoteza motivului de recurs prevăzut de art. 488 punctul 8 din C. proc. civ., republicat, invocat de recurentă în susţinerea căii de atac exercitate, nefiind întrunită în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei pronunţată în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. "A." S.R.L. împotriva încheierii din 17 decembrie 2014 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 18 ianuarie 2017.