Judicial substitution for administrative licensing: prohibition on courts issuing fishing permits without prior statutory evaluation procedure

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 3 octombrie 2014, reclamanta Asociaţia A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, a solicitat anularea adreselor nr. x şi nr. y/03.09.2014 emise de intimată, precum şi obligarea acesteia la încheierea unui act adiţional la contractul pentru darea în folosinţă a bazinelor piscicole nr. x din 31.12.1987, respectiv la prelungirea contractelor privind practicarea pescuitului recreativ/sportiv în zonele de pescuit, accesul la RAV, atribuirea dreptului de pescuit prin emiterea autorizaţiilor şi permiselor de pescuit, împuternicirea personalului de pază conform Legii nr. 333/2003 pentru iniţierea acţiunilor de control, constatare şi sancţionare a încălcării reglementărilor în domeniu.

Prin cererea precizatoare depusă la dosarul cauzei la data de 12 februarie 2015, reclamanta a precizat acţiunea, în sensul că solicită următoarele: anularea adreselor nr. x şi nr. y/03.09.2014 emise de intimată, precum şi obligarea acesteia la eliberarea autorizaţiilor de pescuit recreativ/sportiv către asociaţia reclamantă, pentru lacurile de acumulare: Câineni, Robeşti, Cornet, Gura Lotrului, Turnu, Călimănesti, Dăeşti, Rm. Vâlcea, Râureni, Govora, Băbeni, Ioneşti, Zavideni, Drăgăşani, astfel cum este aceasta reglementată de art. 7 alin. (1), art. 9 alin. (1) şi (3) din Ordinul M.A.D.R. nr. 15/2011.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 50 din 25 martie 2015, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea reclamantei, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta Asociaţia A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate, în sensul admiterii cererii sale de chemare în judecată precizată.

În susţinerea recursului se arată că hotărârea instanţei de fond cuprinde argumente nelegale, neadevărate şi străine de natura pricinii, soluţia adoptată fiind dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material şi cu neobservarea înscrisurilor aflate la dosarul cauzei.

Recurenta susţine că instanţa de fond nu a ţinut cont de precizarea depusă la dosarul cauzei, prin care reclamanta a renunţat la capătul de cerere privind încheierea unui contract, reţinând, astfel, un obiect al cererii străin de natura pricinii. Consideră recurenta că instanţa de judecată a reţinut eronat că i-ar fi fost solicitat să se substituie autorităţii pârâte în a evalua şi a puncta dreptul recurentei la emiterea autorizaţiilor de pescuit. În realitate, recurenta a solicitat anularea celor două adrese care, în opinia acesteia, reprezintă un refuz nejustificat al intimatei de a elibera autorizaţiile solicitate şi, ca urmare, obligarea intimatei (şi nu a instanţei) la eliberarea autorizaţiilor de pescuit sportiv/recreativ conform Ordinului M.A.D.R. nr. 15/2011. De altfel, din conţinutul acestor adrese rezultă fără dubiu că printre solicitări s-a aflat şi cererea de eliberare a autorizaţiilor de pescuit.

Recurenta argumentează în sensul că refuzul intimatei de a soluţiona favorabil cererea privind eliberarea autorizaţiilor de pescuit este unul nejustificat şi consideră întemeiată cererea de chemare în judecată, considerând că îndeplineşte toate condiţiile pentru a fi autorizată să pescuiască în lacurile de acumulare indicate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului, fondată pe prevederile art. 13, art. 83 şi art. 486 din C. proc. civ., întrucât cererea nu a fost formulată de către un avocat ori de către un consilier juridic, ci de către directorul A.J.V.P.S. Vâlcea, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, în esenţă, reiterând apărările formulate în faţa primei instanţe.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 5 aprilie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 18 octombrie 2017, completul de filtru a respins excepţia inadmisibilităţii recursului, invocată de intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură prin întâmpinare, a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, dar şi a apărărilor înfăţişate prin întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte, în urma propriei evaluări a probatoriului administrat în cauză, prin raportare la prevederile legale incidente dar şi la contextul factual al cauzei, constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, în considerarea celor în continuare expuse.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Critica vizând împrejurarea că sentinţa atacată ar cuprinde motive străine de natura cauzei este nefondată.

Astfel, potrivit motivului prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde considerentele în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Astfel, verificând sentinţa recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se poate susţine incidenţa niciuneia dintre ipotezele reglementate de textul de lege invocat, deoarece hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele sentinţei regăsindu-se obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost aceasta precizată de către reclamantă la data de 12.05.2015, motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei cu privire la soluţia pronunţată, fiind examinate, efectiv, problemele esenţiale ridicate de părţi.

Instanţa de fond a analizat motivele de nelegalitate invocate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată precizată, reţinându-se că obligaţia instanţei de judecată este aceea de a analiza toate criticile formulate, iar nu de a răspunde fiecărui argument invocat în susţinerea acestor critici.

Sunt nefondate şi motivele de recurs invocate în secundar, încadrabile în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Instanţa de fond a respins ca nefondată cererea formulată de reclamanta Asociaţia A., prin care a solicitat anularea a două adrese de răspuns emise de Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, respectiv adresele nr. x şi nr. y/03.09.2014, precum şi obligarea acestei autorităţi la eliberarea autorizaţiilor de pescuit recreativ/sportiv pe mai multe lacuri de acumulare, nominalizate de reclamantă prin precizarea la acţiune.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, la data formulării de către reclamantă a cererii deduse judecăţii, era în vigoare Ordinul nr. 15/2011, emis de ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, prin care au fost reglementate condiţiile privind practicarea pescuitului recreativ/sportiv, regulamentul de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, precum şi modelele permiselor de pescuit recreativ/sportiv.

Principalele critici din recurs vizează faptul că instanţa de fond, pe de o parte, a reţinut în mod greşit că reclamanta nu a solicitat obligarea intimatei la eliberarea autorizaţiilor de pescuit recreativ/sportiv, deşi acest aspect rezultă din precizarea la acţiune şi înscrisurile aflate la dosarul cauzei, pe de altă parte, a reţinut eronat că reclamanta a solicitat să se substituie autorităţii pârâte în a evalua şi a puncta dreptul acesteia la emiterea autorizaţiilor de pescuit.

Cât priveşte capătul de cerere referitor la anularea celor două adrese, instanţa de control constată că recurenta-reclamantă nu a formulat alte critici propriu-zise de nelegalitate a sentinţei, limitându-se la o reluare a argumentelor expuse în susţinerea acţiunii introductive, care au fost avute în vedere de instanţa de fond şi analizate judicios în considerentele sentinţei atacate.

Printr-o primă cerere, reclamanta a solicitat pârâtei încheierea unui act adiţional la contractul de dare în folosinţă nr. x/31.12.1987 ("nr. y...", greşit indicat prin cererea de chemare în judecată, n.n.), iar prin adresa nr. x/2014, a cărei anulare s-a solicitat în cauza dedusă judecăţii, pârâta ANPA a refuzat această solicitare, întrucât "conform prevederilor Ordinului M.A.D.R. nr. 191/2012 pentru modificarea Ordinului M.A.D.R. nr. 15/2011, pe lacurile de acumulare unde nu se practică acvacultura (cazul judeţului Vâlcea), asociaţiile de pescari sportivi pot solicita eliberarea unor autorizaţii de pescuit sportiv, cu respectarea prevederilor legale în vigoare."

În acord cu judecătorul fondului, se constată că această solicitare a recurentei-reclamante a fost respinsă în mod corect de către pârâta ANPA, iar cererea de anulare este neîntemeiată, în raport de reglementarea legală în vigoare la momentul formulării cererii, respectiv Ordinul nr. 15/2011 care cuprinde regulile şi condiţiile de practicare a pescuitului recreativ/sportiv.

Astfel, în temeiul acestor dispoziţii legale, organizarea pescuitului recreativ/sportiv de către reclamantă se poate face numai după obţinerea unei autorizaţii eliberată de către autoritatea intimată, cu respectarea de către recurentă a unor criterii cuprinse în Ordin. Aceste criterii au fost puse în discuţia asociaţiilor de pescari sportivi legal constituite la nivel naţional, din domeniul pescuitului recreativ/sportiv, în cadrul consultărilor publice ce au precedat emiterea acestuia şi au fost acceptate de reprezentanţii acestora, aspect ce rezultă din preambulul Ordinului.

Prin cea de-a doua cerere, având nr. 267/11.08.2014, reclamanta Asociaţia A. a solicitat "încheierea contractelor privind practicarea pescuitului recreativ/sportiv prin care să se prevadă: accesul la RAV, atribuirea dreptului de pescuit, emiterea autorizaţiilor, permiselor de pescuit şi împuternicirilor personalului de pază atestat conform Legii nr. 333/2003, pentru următoarele zone de pescuit: (...) 4. Lacuri de acumulare Câineni, Robeşti, Cornet, Gura Lotrului, Turnu, Călimănesti, Dăeşti, Rm. Vâlcea, Râureni, Govora, Băbeni, Ioneşti, Zavideni, Drăgăşani", iar pârâta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a respins solicitarea reclamantei, prin intermediul adresei nr. x/2014, a cărei anulare a solicitat-o reclamanta, apreciind că este vorba de un refuz nejustificat de a soluţiona favorabil cererea de eliberare a autorizaţiilor de pescuit recreativ/sportiv.

Ulterior, la data de 12.05.2015, prin precizarea la cererea de chemare în judecată, s-a solicitat instanţei să fie obligată intimata la eliberarea autorizaţiilor de pescuit recreativ/sportiv către asociaţia reclamantă, pentru lacurile de acumulare: Câineni, Robeşti, Cornet, Gura Lotrului, Turnu, Călimănesti, Dăeşti, Rm. Vâlcea, Râureni, Govora, Băbeni, Ioneşti, Zavideni, Drăgăşani, în temeiul art. 7 alin. (1), art. 9 alin. (1) şi (3) din Ordinul M.A.D.R. nr. 15/2011.

Înalta Curte constată că, prin cererea nr. 267/11.08.2014 adresată autorităţii pârâte, partea recurentă a solicitat acesteia să procedeze la încheierea contractelor privind practicarea pescuitului recreativ/sportiv pe lacurile de acumulare nominalizate, şi nu să îi elibereze autorizaţiile de pescuit recreativ/sportiv pe respectivele lacuri de acumulare, în condiţiile Ordinului nr. 15/2011. Doar prin precizarea la acţiune, s-a solicitat obligarea acesteia la eliberarea autorizaţiilor de pescuit recreativ/sportiv pe lacurile de acumulare nominalizate.

Este nefondată susţinerea recurentei-reclamante, potrivit căreia, instanţa de fond nu a ţinut cont de precizarea sa la acţiune, astfel încât a reţinut un obiect al cererii străin de natura pricinii. Faptul că asociaţia reclamantă a renunţat prin precizarea la acţiune la capătul de cerere privind încheierea unui contract (de altfel, singura solicitare adresată pârâtei prin cererea nr. 267/2014), adresând direct instanţei de judecată solicitarea de eliberare a autorizaţiilor, nu poate conduce la ideea că instanţa de fond a reţinut un obiect al cererii străin de natura pricinii.

În contextul factual al cauzei, în mod corect a concluzionat instanţa de fond că, prin acţiunea de faţă nu s-a solicitat obligarea pârâtei la soluţionarea cererii de eliberare a autorizaţiilor în condiţiile Ordinului nr. 15/2011, ci încheierea unor contracte, în condiţiile în care nu s-a parcurs procedura de evaluare, aşa cum este ea reglementată de actul normativ precitat.

Cât priveşte cererea de anulare a adresei nr. x/2014, prin care s-a refuzat "încheierea contractelor privind practicarea pescuitului recreativ/sportiv (...)", s-a apreciat că nu poate fi soluţionată în mod favorabil de către instanţă, neputându-se reţine un refuz al autorităţii exprimat cu exces de putere, în sensul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât prin art. 7 din Ordinul nr. 15/2011, se recunoaşte în favoarea autorităţii emitente a autorizaţiei de pescuit dreptul şi obligaţia de parcurgere a unei proceduri, de evaluare a cererii, finalizată cu acordarea unui punctaj care să asigure demarcaţia între mai mulţi solicitanţi, dată fiind interdicţia eliberării mai multor autorizaţii.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Ordinul nr. 15/2011 (forma în vigoare la 11.08.2014, data formulării cererii), "(1) ANPA emite şi eliberează autorizaţii de pescuit recreativ/sportiv către asociaţiile de pescari sportivi înscrise în Registrul unic de evidenţă a asociaţiilor de pescari sportivi, care îndeplinesc condiţiile stabilite în prezentul ordin, pentru zonele de pescuit, cu excepţia Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării", Dunăre şi Marea Neagră. (...)"

Este adevărat că, în cuprinsul cererii nr. 267/11.08.2014 adresată autorităţii pârâte, reclamanta a menţionat faptul că a ataşat acestei cereri "documentele solicitate de anexa 4 din Regulamentul de practicare a pescuitului recreativ/sportiv", însă solicitarea acesteia era în sensul încheierii contractelor, iar nu al eliberării autorizaţiilor. Or, potrivit alin. (2) al art. 7 din Ordinul nr. 15/2011, "(2) Asociaţiile de pescari sportivi solicită eliberarea unei autorizaţii de pescuit recreativ/sportiv pentru zonele de pescuit din habitatele piscicole naturale, prin cererea de solicitare însoţită de documentaţia prevăzută în anexa 4."

De asemenea, potrivit alin. (4) art. 5 al aceluiaşi Ordin, "Asociaţiile înscrise anterior apariţiei prezentului ordin au obligaţia de a completa şi a aduce la zi documentele prevăzute la alin. (3)." Instanţa de control reţine că judecătorul fondului a pus în discuţia părţilor necesitatea ca reclamanta să dovedească faptul că este înscrisă la momentul formulării cererilor în Registrul unic de evidenţă a asociaţiilor de pescari sportivi, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 7 din Ordinul nr. 15/2011, aspect ce rezultă din cuprinsul încheierii de la termenul din 11 martie 2015. Or, reclamanta a depus ca probă Registrul unic de evidenţă a asociaţiilor pescarilor sportivi, conform OMAPDR nr. 20/2010, unde reclamanta este înscrisă la poziţia 42, înscrisul regăsindu-se ataşat la dosarul de fond.

Nu în ultimul rând, din practicaua sentinţei atacate, rezultă că poziţia exprimată de reclamantă a fost în sensul că "pârâta n-ar trebui obligată să organizeze procedura ci să elibereze autorizaţia".

Astfel, distinct de faptul că solicitarea de eliberare a autorizaţiilor nu a fost adresată autorităţii emitente a autorizaţiei, ci direct instanţei de judecată, având în vedere dispoziţiile legale invocate şi materialul probator administrat de reclamantă în faţa primei instanţe, instanţa de control constată că în mod corect a apreciat instanţa fondului că nu se poate substitui autorităţii pârâte să evalueze şi să puncteze îndreptăţirea acesteia, dispunând emiterea autorizaţiilor de pescuit recreativ/sportiv, în condiţiile în care nu s-a parcurs procedura de evaluare, aşa cum este ea reglementată de Ordinul nr. 15/2011.

Aşadar, este nefondată susţinerea recurentei-reclamante că refuzul intimatei de a soluţiona favorabil cererea privind eliberarea autorizaţiilor de pescuit este unul nejustificat, din moment ce nu s-a adresat cu o solicitare în acest sens autorităţii pârâte şi nu a dovedit că a parcurs procedura legală de evaluare, potrivit Ordinului nr. 15/2011.

Prin urmare, constatând că instanţa de fond a răspuns criticilor esenţiale aduse prin cererea introductivă, aşa cum a fost modificată, Înalta Curte constată că hotărârea atacată a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile, în cauză nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Asociaţia A. împotriva sentinţei civile nr. 50 din 25 martie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 ianuarie 2018.