Competitive concentration authorization: whether a zero-tax provision in an administrative decision prevents civil circuit entry and judicial annulment

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 03.12.2014, reclamantul Consiliul Concurenţei, în contradictoriu cu pârâtele A., B. şi C.., a solicitat anularea art. 2 din Decizia Consiliului Concurenţei nr. 45/02.12.2013 şi obligarea pârâtelor la plata taxei de autorizare în cuantum de 44287 RON.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1130 din data de 22.04.2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul Consiliul Concurenţei, în contradictoriu cu pârâtele A., B. şi C.., ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1130 din data de 22.04.2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul Consiliul Concurenţei, criticând ca nelegală hotărârea atacată, întemeindu-şi recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii şi admiterea acţiunii introductive.

În susţinerea recursului a arătat că hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 şi art. 32 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996.

Recurentul a mai susţinut că este neîntemeiată aprecierea instanţei de fond potrivit căreia dispoziţia cuprinsă în art. 2 din Decizia Consiliului Concurenţei nr. 45/02.12.2013 nu produce efecte juridice, pe motiv că stabilirea unei taxe de 0 RON nu poate da naştere unui raport juridic. Recurentul a considerat că analiza instanţei de fond trebuia făcută prin raportare la efectele întregului act administrativ, iar nu numai la efectele uneia dintre dispoziţiile sale.

A mai susţinut recurentul că hotărârea instanţei de fond conţine şi o contradicţie, deoarece s-a reţinut că decizia Consiliului Concurenţei, în ansamblul său, a intrat în circuitul civil şi produce efecte, dar nu şi sub aspectul stabilirii, la valoarea "0 RON", a taxei de autorizare.

A mai susţinut recurentul că nu se poate reţine că prin dispoziţia cuprinsă în art. 2 din Decizie nu s-a născut un raport juridic, de vreme ce, prin această prevedere, s-a derogat de la obligaţia părţilor ce primesc autorizarea de a plăti, conform Legii concurenţei, minimul de 10.000 de euro, cu titlu de taxă pentru autorizarea concentrării economice.

Recurentul a mai criticat hotărârea instanţei de fond şi sub aspectul reţinerii că decizia nu ar produce efecte juridice de la comunicare, în lipsa unor dispoziţii legale exprese. În realitate, imediat după adoptarea deciziei de neobiecţiune şi comunicarea către părţi, concentraţia economică poate fi pusă în aplicare, ceea ce înseamnă că, din acel moment, decizia a produs efecte juridice. Mai mult, chiar art. 4 din Decizia nr. 45/02.12.2013 prevede că aceasta a devenit aplicabilă de la data comunicării ei.

În fine, a susţinut recurentul că, potrivit art. 25 alin. (3) din Legea concurenţei, sumele reprezentând tarife, taxe şi amenzi se fac venit la bugetul de stat. În ipoteza în care părţile nu se conformează obligaţiei de plată a taxei, Consiliul Concurenţei are posibilitatea de a se adresa organului de executare (A.N.A.F.) pentru colectarea taxei, care este o creanţă bugetară.

Recurentul nu a solicitat administrarea de probe noi în recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatele nu au formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului. Examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 3 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 1 noiembrie 2017, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, în consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. şi a fixat termen pentru judecarea lui pe fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Soluţionarea cererii reclamantului pe temeiul excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, invocată de instanţa de fond din oficiu, este greşită. Instanţa de fond a reţinut, în raport de dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, că Decizia nr. 45/02.12.2013 nu a intrat în circuitul civil şi nu a produs efecte juridice în ceea ce priveşte taxa de autorizare stabilită, de 0 (zero) RON, întrucât nedatorarea taxei nu poate da naştere unui raport juridic.

Înalta Curte reţine că stabilirea nedatorării taxei pentru autorizarea operaţiunii de concentrare economică notificate nu echivalează cu inexistenţa raportului juridic de drept administrativ.

Instanţa de fond a greşit analizând disociat dispoziţiile art. 2 din Decizia nr. 45/02.12.2013 a Consiliului Concurenţei, ca dispoziţii distincte de cele ale art. 1, prin care este autorizată concentrarea economică. Decizia Consiliului Concurenţei, în întregul său, stabileşte raportul juridic de drept administrativ creat între Consiliul Concurenţei şi pârâtele A., B. şi C.., în baza notificării adresate de pârâte pentru autorizarea concentrării economice.

Nu se poate afirma că Decizia a intrat în circuitul civil numai cât priveşte dispoziţia de autorizare a concentrării economice, cuprinsă în art. 1, care a produs efecte juridice, în vreme ce, dispoziţia de netaxare a operaţiunii cuprinsă în art. 2 nu ar fi produs efecte juridice.

Decizia reglează, pe baza normelor de drept aplicabile, un raport juridic de drept administrativ unic.

Or, actul administrativ individual îşi produce efectele juridice de la data comunicării acestuia subiectului de drept căruia i se adresează.

În aplicarea principiul securităţii şi stabilităţii raporturilor juridice şi faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia "autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice", se constată că posibilitatea organului administrativ emitent de a revoca actul emis este condiţionată sub dublu aspect, şi anume, actul administrativ să nu fi intrat în circuitul civil şi, de asemenea, să nu fi produs efecte juridice.

Conform art. 4 din Decizia nr. 45/02.12. 2013, aceasta a devenit aplicabilă de la data comunicării ei.

În aceste condiţii, este inoperabilă revocarea, ca act de dispoziţie prin care organul emitent poate dispune retragerea propriului act, Decizia producând efecte juridice, atât în privinţa autorizării cerute, cât şi în privinţa netaxării operaţiunii.

Competenţa de a anula actul administrativ care a produs efecte juridice revine instanţelor de contencios administrativ, în temeiul art. 21 şi art. 52, coroborate cu dispoziţiile art. 123 alin. (5), art. 124 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie, precum şi a Legii nr. 554/2004.

Legea menţionată, prin art. 1 alin. (6), prevede expres posibilitatea autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal, de a solicita instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Prin Decizia nr. 638 din 3 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 7 noiembrie 2006, Curtea Constituţională a statuat că posibilitatea autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, este o expresie a textului art. 1 alin. (5) din Constituţie. Curtea a mai constatat că un act administrativ emis cu nerespectarea legii este nul, iar în lipsa art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, s-ar putea ajunge la menţinerea în sistemul normativ a unor acte nelegale, care, în lipsa unei persoane interesate în mod direct şi personal sau vătămate, nu ar putea fi atacate în justiţie, rămânând definitive şi putând pe această cale să pericliteze anumite interese de ordin public.

Astfel, se constată că soluţia şi argumentele pe care şi-a întemeiat soluţia instanţa de fond contravin teoriei dreptului administrativ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în baza dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamantul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 1130 din 22 aprilie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Constatând admisibilitatea cererii, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 1130 din 22 aprilie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza aceleiaşi instanţe, spre rejudecare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 31 ianuarie 2018.