Sufficiency of reasoning for refusal to suspend administrative budget orders under administrative litigation law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 4 mai 2015 pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Regia Autonomă de Distribuire a Energiei Termice Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, S.C. A. SA

- anularea în parte a Ordinului nr. 1143/2014 al Ministrului Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri, a Ordinului nr. 1810/2014 al Ministrului Finanţelor Publice şi a Ordinului nr. 2272/2014 al Ministrului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2014 pentru Societatea "A." - S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri, în ceea ce priveşte aprobarea cuprinderii în bugetul de venituri şi cheltuieli al Societăţii "A." - S.A. a creanţelor restante în cuantum de 162.481 mii RON;

- anularea Deciziei nr. 100978/10.03.2015 emisă de Ministerul Energiei şi a Deciziei nr. 590/23.02.2015 emisă de MMFPSPV prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată de RADET Constanţa împotriva Ordinului nr. 1143/2014, a Ordinului nr. 1810/2014 şi a Ordinului nr. 2272/2014;

- suspendarea în parte a Ordinului nr. 1143/2014, a Ordinului nr. 1810/2014 şi a Ordinului nr. 2272/2014, în ceea ce priveşte aprobarea - cuprinderii în bugetul de venituri şi cheltuieli al Societăţii "A." - S.A. a creanţelor restante în cuantum de 162.481 mii RON, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce constituie obiectul cauzei cu obligarea în solidar a intimatelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de demersul judiciar, invocând prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 125/CA pronunţată în data de 1 iulie 2015, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a calificat excepţia lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de afaceri drept o chestiune ce priveşte fondul cauzei, a respins ca nefondată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri şi a respins ca nefondată cererea de suspendare în parte a executării Ordinului 1143/2014, Ordinului 1810/2014 şi a Ordinului nr. 2272/2014 promovată de reclamanta REGIA AUTONOMĂ DE DISTRIBUIRE A ENERGIEI TERMICE CONSTANŢA, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, S.C. A. S.A.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta REGIA AUTONOMĂ DE DISTRIBUIRE A ENERGIEI TERMICE CONSTANŢA, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii, în sensul suspendării actelor administrative atacate.

În cuprinsul motivelor de recurs recurenta-reclamantă a susţinut următoarele:

- au fost încălcate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât hotărârea atacată nu este motivată, instanţa limitându-se a aprecia că actele administrative au fost emise cu respectarea legislaţiei incidente, nefiind întrunite prevederile legale, pentru suspendarea actelor atacate;

- Curtea de Apel Constanta deşi în mod legal a reţinut că: actul administrativ, fie el şi Memorandumului Guvernului României, "se bucura de prezumţie de legalitate, de unde rezulta principiul executării din oficiu", "a nu executa acte administrative care sunt emise in baza legii echivalează cu a nu executa legea" şi că "acestea presupun o analiza de fond a cauzei, neexistand motive de aparenta nelegalitate" pentru admiterea cererii de suspendare, considerând şi faptul că este necesara administrarea de probe, in mod neîntemeiat, fără o analiza temeinica a argumentelor din cererea de suspendare, respinge cererea, ca nefondată.

- consideră că, în speţă, sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind admisibilitatea suspendării actului, deoarece: - reclamanta a solicitat prin plângerea prealabila revocarea în parte a Ordinului nr. 1143/2014; 1810/2014; 2272/204, în ceea ce priveşte creanţele restante in cuantum de 162.481 RON, cerere înregistrată sub nr. x;

- apreciază că există "un caz bine justificat" în sensul textului de lege citat, întrucât nu a existat un act in care sa se stabilească obligaţia de plata a RADET Constanta către A. S.A., fiind incalcat şi Memorandumul României, document care trebuia publicat in Monitorul Oficial al României - publicarea fiind o condiţie esenţială pentru intrarea în vigoare a actului - Ordinului respectiv- fapt ce atrage concluzia că, actul emis este lovit de nulitate absolută;

- apreciază îndeplinită condiţia privind existenţa unei pagube iminente, deoarece i-ar produce reclamantei un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza in care ar plati creanţa stabilită.

În concluzie recurenta-reclamantă a apreciat că instanţa de fond a ignorat atât prevederile legale incidente, cât şi situaţia de fapt, sentinţa atacată fiind netemeinică, nelegală, nemotivată şi dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, cât şi a dispoziţiilor care reglementează cererile de suspendare executare act administrativ.

4. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 6 decembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 31 octombrie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 30 ianuarie 2017.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în sensul şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamanta Regia Autonomă de Distribuire Energiei Termice a Constanţa a solicitat suspendarea Ordinelor nr. 1143/2014, nr. 1810/2014 şi nr. 2272/2014, în ceea ce priveşte aprobarea - cuprinderii în bugetul de venituri şi cheltuieli al Societăţii "A." - S.A. a creanţelor restante în cuantum de 162.481 mii RON, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, cu obligarea în solidar a intimatelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de demersul judiciar, invocând prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că, în speţă este întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Acest motiv de recurs vizează ipoteze variate, precum nemotivarea, motivarea insuficientă, implicită, confuză sau motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Ipoteza care se regăseşte în cauza supusă judecăţii are în vedere nemotivarea hotărârii, de vreme ce, din analiza acesteia se constată că prima instanţă s-a limitat la a enumera prevederile legale incidente şi a da aparenţa unei minime examinări a motivelor invocate în susţinerea cererii de suspendare a actelor administrative emise de autorităţile pârâte.

Singura motivare adusă de către judecătorul fondului în susţinerea soluţiei de respingere a acţiunii a fost că:

"În speţă, toate aspectele invocate de către reclamantă în susţinerea "cazului bine justificat" presupun o analiză de fond, neexistând motive "de aparentă" nelegalitate.

În ceea ce priveşte "paguba iminentă", se constată că aceasta există sub forma prejudiciului pe care l-ar suporta societatea ca urmare a imposibilităţii de respectare a obligaţiilor comerciale, putând a se pune în discuţie chiar perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unui serviciu public."

Neanalizarea de către instanţa de fond a susţinerilor reclamantei şi a instituţiilor-pârâte cu referire la neîndeplinirea condiţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conduce la concluzia încălcării prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde:

"considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Motivarea unei hotărâri judecătoreşti trebuie realizată într-o manieră clară şi coerentă, fiind indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanţa ierarhic superioară şi constituie o garanţie împotriva arbitrariului pentru părţile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările şi mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător.

Respectarea acestei dispoziţii procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul la un proces echitabil implică în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la "un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa" (Hotărârea Albina împotriva României).

Totodată, obligaţia instanţei de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părţi este justificată, întrucât "numai prin pronunţarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiţiei" (hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001).

Curtea este constantă în a statua, legat de buna administrare a justiţiei, că "deciziile judiciare trebuie să indice de o manieră suficientă motivele pe care se bazează" (cauzele Ruiz Torija c. Spania, hot. din 9 decembrie 1994, § 29; Helle c. Finlanda, hot. din 19 decembrie 1997; Suominen c. Finlanda, hot. din 1 iulie 2003, § 34 sau Dimitrellos c. Grecia, hot. din 7 aprilie 2005, § 15). Această obligaţie este justificată, întrucât "numai prin pronunţarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiţiei" (hot. Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001).

Apreciază Curtea că instanţa nu este întotdeauna datoare să analizeze separat fiecare susţinere a părţilor, putând selecta sau grupa argumentele utile în soluţionarea cauzei, dar ignorarea completă a acestora echivalează cu lipsirea părţii de un veritabil acces la justiţie.

Din examinarea considerentelor sentinţei recurate se constată că instanţa de fond nu a respectat exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în sensul că nu a prezentat motivele de fapt şi de drept care i-au format convingerea şi nu a indicat cu claritate argumentele pentru care au fost respinse susţinerile reclamantei şi au fost admise criticile pârâtelor.

Cum absenţa motivelor avute în vedere de instanţă la pronunţarea soluţiei de respingere a acţiunii face practic imposibilă analiza, în cadrul recursului, a legalităţii acestei soluţii, nemotivarea sentinţei recurate echivalând în fapt cu o necercetare a fondului cauzei, se impune soluţia casării cu trimitere, potrivit dispoziţiilor art. 497 C. proc. civ.

Nemotivarea hotărârii echivalează cu o necercetare a fondului cauzei, situaţie în care devin aplicabile dispoziţiile art. 497 alin. (1) coroborat cu art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care impun casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei.

Casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialităţii şi totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

Găsind fondat motivul de recurs prevăzut dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., criticile recurentei-reclamante întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu vor mai fi analizate, urmând a fi avute în vedere la soluţionarea în fond a cauzei.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă sub aspectul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 496 şi art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Regia Autonomă de Distribuire a Energiei Termice Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 125/CA din 1 iulie 2015 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 30 ianuarie 2018.