Standing of investigation complainant to bypass preliminary procedure in challenging competition authority commitment acceptance

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015 la data de 20.01.2015, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 34 din 26 august 2014 de acceptare a angajamentelor asumate de către Societatea Naţională Aeroportul Internaţional Timişoara "Traian Vuia" S.A în cadrul investigaţiei declanşate prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 909/27.08.2012 şi obligarea Consiliului Concurenţei la continuarea investigaţiei.

2. Ulterior, reclamanta a extins cadrul procesual, prin chemarea în judecată a pârâtului SN Aeroportul Internaţional Timişoara "Traian Vuia" S.A.

II Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

3. Prin sentinţa nr. 2216 din data de 15.09.2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia lipsei procedurii prealabile. S-a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Concurenţei şi SN Aeroportul Internaţional Timişoara "Traian Vuia" S.A., având ca obiect "anulare act administrativ", ca inadmisibilă.

III Recursul formulat de reclamantă

4. Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta A. S.A., cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., iar în subsidar a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a prevederilor legale incidente, respectiv art. 19 alin. (7) şi art. 49 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei nr. 2216 din 15.09.2015 şi retransmiterea dosarului Curţii de Apel Bucureşti pentru a soluţiona fondul cauzei.

5. În motivarea recursului, recurenta a expus situaţia de fapt, dispoziţiile legale incidente şi a arătat că argumentele reţinute de Curtea de Apel Bucureşti sunt nelegale, întrucât contrazic înţelesul clar al prevederilor legale sus-citate.

6. În primul rând, în ceea ce priveşte art. 49 (1) din Legea nr. 21/1996, acesta nu prevede, aşa cum se arată în sentinţa recurată, că deciziile emise de Consiliul Concurenţei în temeiul art. 44 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 21/1996 pot fi atacate direct la Curtea de Apel Bucureşti doar de părţi; art. 49 alin. (1) cuprinde două fraze, prima dintre aceste fraze se referă la motivarea şi comunicarea deciziilor către părţi, se stabileşte un termen de 120 de zile în care deciziile trebuie motivate şi comunicate părţilor, abia cea de-a două frază reglementează problema atacării deciziilor şi aici se precizează doar că deciziile pot fi atacate la Curtea de Apel Bucureşti în 30 de zile de la comunicare, fără a se face nicio precizare cu privire la persoanele care pot ataca deciziile în aceste condiţii. Aşadar, nu prevede că doar părţile pot ataca deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei pe temeiul art. 44 din Legea nr. 21/1996 direct la Curtea de Apel Bucureşti în 30 de zile de la comunicare; or, întrucât textul de lege nu prevede nicio limitare a subiecţilor de drept vizaţi, nu se poate ajunge la concluzia unei aplicabilităţi restrânse decât adăugând la lege.

7. Chiar dacă s-ar aprecia că art. 49 (1) din Legea nr. 21/1996 se referă doar la părţi, aceasta nu înseamnă că atacarea deciziilor direct la Curtea de Apel Bucureşti nu este aplicabilă şi terţilor; dimpotrivă, ea rămâne aplicabilă chiar şi doar în virtutea art. 19 (7) din Legea nr. 21/1996, care nu este exclus de la aplicare în speţă deoarece ar fi norma generală prin raportare la art. 49 (1), care este norma specială; în măsura în care se acceptă că art. 49 (1) se referă doar la procedura în care părţile la investigaţie vor ataca deciziile adoptate pe temeiul art. 44, atunci înseamnă că în ceea ce priveşte procedura în care terţii pot ataca deciziile adoptate pe temeiul art. 44 rămâne aplicabil art. 19 (7) din Legea nr. 21/1996.

8. În ceea ce priveşte referirea din art. 19 (7) la contestarea deciziilor "în procedura de contencios administrativ", aceasta nu trebuie scoasă din contextul întregii prevederi legale şi nu are semnificaţia necesităţii îndeplinirii procedurii prealabile; textul de lege prevede că deciziile pot fi atacate direct la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare sau publicare, iar dacă ar accepta interpretarea dată de instanţa de fond ar însemna că reclamantul ar trebui să formuleze plângere prealabilă (în termen de 30 de zile de la comunicare) deşi a început deja să-i curgă termenul pentru atacarea deciziei direct la Curtea de Apel Bucureşti; în mod evident, o astfel de interpretare este inadmisibilă măcar prin prisma consecinţelor ilogice la care ar conduce; dimpotrivă, astfel că se impune ca unică posibilă interpretare aceea potrivit cu care referirea la "procedura de contencios administrativ" se referă strict la normele aplicabile fazei acţiunii judiciare în contencios, iar nu la plângerea prealabilă.

9. Este neclar şi care ar putea fi temeiul legal pe baza căruia Consiliul Concurenţei, sesizat fiind cu o plângere prealabilă, ar putea reveni asupra deciziei luate de acceptare a angajamentelor şi închidere a investigaţiei; în acest sens, art. 47 (5) din Legea nr. 21/1996 prevede în mod limitativ situaţiile în care Consiliul Concurenţei ar putea reveni asupra deciziei de închidere a investigaţiei ca urmare a acceptării de angajamente şi nu există nicio ipoteză de redeschidere a investigaţiei de către Consiliul Concurenţei ca urmare a greşitei aplicări a normelor legale incidente de către autoritatea de concurenţă.

10. În concluzie, rezultă că instanţa de fond a încălcat şi a făcut o greşită aplicare în speţă a prevederilor art. 19 (7) şi art. 49 (1) din Legea nr. 21/1996, impunându-se concluzia că decizia nr. 34/26.08.2014 a Plenului Consiliului Concurenţei putea fi atacată de orice persoană interesată direct la Curtea de Apel Bucureşti, nefiind necesară formularea plângerii prealabile.

11. În subsidiar, a arătat recurenta, chiar dacă s-ar aprecia că doar părţile la investigaţie au posibilitatea atacării deciziilor Consiliului Concurenţei direct la Curtea de Apel Bucureşti, instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că nu s-ar înscrie în sfera noţiunii de "parte" din art. 49 (1) din Legea nr. 21/1996, ceea ce a condus la încălcarea/aplicarea greşită a acestei norme legale.

12. Astfel, noţiunea de "parte", astfel cum este utilizată în cadrul Legii nr. 21/1996 (inclusiv în cadrul art. 49 (1) şi a reglementărilor subsidiare, nu cuprinde, aşa cum în mod eronat a reţinut prima instanţă, doar întreprinderile care fac obiectul investigaţiei, ci toate acele întreprinderi sau persoane care au un rol în investigaţie; or, reclamanta, în calitate de autor al plângerii care a condus la începerea investigaţiei închise prin Decizia nr. 34/26.08.2014, are în mod evident un rol în cadrul investigaţiei.

13. Aşa cum a arătat şi în faţa primei instanţe, din prevederile Legii nr. 21/1996 şi ale Regulamentului privind analiza şi soluţionarea plângerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 5, 6 şi 9 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi a prevederilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene aprobat prin Ordinul nr. 499/2010 al Preşedintelui Consiliului Concurenţei, rezultă că autorul plângerii este considerat parte implicată în investigaţie. Astfel, Regulamentul face referire la autorul plângerii ca fiind "reclamantul" şi îi recunoaşte acestuia drepturi în cadrul investigaţiei, inclusiv dreptul de acces la dosar, dreptul de a formula observaţii la raportul de investigaţie şi dreptul de a fi ascultat în cadrul audierilor ce au loc la finalul investigaţiei. Totodată, calitatea autorului plângerii de parte la procedura de investigaţie rezultă şi din diverse alte prevederi ale Regulamentului; spre exemplu, din art. 6 alin. (5^2) rezultă, în mod evident, că referirea la audierea "părţilor implicate" îl include şi pe autorul plângerii, cel care are dreptul de a solicita organizarea audierilor respective.

14. De asemenea, sub acest aspect, nu există niciun temei legal pentru care s-ar face distincţie între procedura de investigaţie a faptelor anticoncurenţiale şi cea de acceptare a angajamentelor; dimpotrivă, este vorba despre o singură procedură de investigaţie, iniţiată la plângerea A. împotriva AIT, care a fost închisă de către Consiliul Concurenţei prin decizia nr. 34/26.08.2014; în acest sens, precizează că acceptarea de angajamente nu ar fi avut loc în absenţa unei investigaţii privind o faptă anticoncurenţială, aşadar acceptarea de angajamente nu este un fapt extrinsec investigaţiei, ci indisolubil legat de aceasta, lucru care rezultă inclusiv din conţinutul deciziei nr. 34/26.08.2014 care, în partea sa iniţială, descrie pe larg investigaţia privind faptele antinconcurenţiale ale AIT care a ocazionat emiterea deciziei; acceptarea angajamentelor a condus la închiderea investigaţiei privind faptele anticoncurenţiale săvârşite de AIT, art. (3) al deciziei nr. 34/26.08.2014 constă în închiderea investigaţiei deschise la plângerea A..

15. Or, în aceste condiţii, este evident că cele două aspecte (investigaţia şi angajamentele) nu pot fi în niciun caz separate şi, cu atât mai puţin nu se poate susţine că autorul plângerii ar fi îndreptăţit să atace doar o decizie prin care investigaţia a fost închisă ca urmare a nedeterminării niciunei fapte anticoncurenţiale, neputând în schimb să atace o decizie prin care Consiliul Concurenţei ia act de angajamentele părţii investigate şi, ca urmare, închide investigaţia. O astfel de diferenţiere între cele două tipuri de decizii este artificială şi lipsită de orice temei legal atâta timp cât efectul negativ al celor două decizii asupra autorului plângerii este de fapt acelaşi, respectiv întreprinderea investigată nu este sancţionată, iar concurenţa pe piaţă continuă să fie distorsionată.

16. În ceea ce priveşte referirile din sentinţa primei instanţe cu privire la prevederile pct. 42 din Ordinul 724/2010 pentru punerea in aplicare a Instrucţiunilor privind condiţiile, termenele şi procedura pentru acceptarea şi evaluarea angajamentelor în cazul practicilor anticoncurenţiale, într-adevăr, dialogul cu privire la angajamentele propuse are loc doar cu întreprinderea investigată, care propune angajamentele, însă propunerea de angajamente este o chestiune incidentală în cadrul mai amplu al investigaţiei la care este parte şi reclamanta.

17. A menţionat recurenta faptul că jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti este în sensul celor arătate, într-o speţă similară i s-a recunoscut autorului plângerii dreptul de ataca decizia emisă de Consiliul Concurenţei la finalul investigaţiei pe temeiul Legii nr. 21/1996, fără a fi obligat la formularea unei plângeri prealabile (decizia nr. 1893 din 10 aprilie 2014 a ICCJ în care este consemnată şi soluţia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, rămasă irevocabilă sub acest aspect prin nerecurare).

IV Apărările intimaţilor SN Aeroportul Internaţional Timişoara "Traian Vuia" S.A. şi Consiliul Concurenţei.

18. Prin întâmpinare, intimatul SN Aeroportul Internaţional Timişoara "Traian Vuia" S.A. a solicitat respingerea recursului formulat de A. şi obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.

19. A arătat că acţiunea formulată de A. este inadmisibilă din 2 perspective; o decizie a Consiliului Concurenţei de acceptare a angajamentelor poate fi atacată, faţă de prevederile normei speciale, doar de părţi, nu şi de terţi, iar dacă există posibilitatea contestării de către terţi procedura este cea reglementată de Legea nr. 554/2004, ce reclamă parcurgerea procedurii prealabile, sancţiunea fiind cea a respingerii acţiunii ca inadmisibilă în cazul neformulării plângerii prealabile.

20. Art. 49 alin. (1) nu este aplicabil, căci acesta permite doar părţilor să conteste decizia Consiliului Concurenţei de acceptare a angajamentelor. A. este autoarea plângerii ce a determinat începerea unei investigaţii, este "autorul pangerii", iar această noţiune este distinctă de noţiunea de "parte", nu are aceleaşi drepturi cu cele ale întreprinderilor investigate şi, ca regulă generală, nu are drept de acces la dosar.

21. În cadrul procedurii de angajamente, autorul plângerii nu poate fi considerat decât cel mult un terţ interesat, cu siguranţă însă nu poate fi calificat ca parte implicată, aspect stabilit în mod corect de instanţa fondului. În atare situaţie, în care A. nu este şi nu poate fi considerată parte implicată, nu se poate prevala de dispoziţiile speciale şi deci derogatorii ale art. 49 din Lege, potrivit cu care părţile pot ataca o decizie ce vizează angajamente în termen de 30 de zile de la comunicare.

22. Contrar susţinerilor A., modul de formulare a art. 49 din Lege este dincolo de orice dubiu, în acest caz decizia de acceptare a angajamentelor se comunică părţilor şi nu se publică, pentru ca teza a doua a articolului amintit să prevadă că acestea pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare. Comunicarea unei decizii de acceptare a angajamentelor, în mod evident, nu se realizează decât faţă de părţi. Dacă art. 49 este aplicabil, recursul A. este inadmisibil. Legea nr. 21/1996 reglementează atribuţiile autorităţii de concurenţă, măsurile legale pe care această autoritate le poate dispune, dar îndeosebi modalităţile, condiţiile procedurale de contestare a respectivelor măsuri şi căile de atac.

23. Analizând prevederile art. 49 din Lege, căci obiectul acţiunii judiciare este dat de o decizie a Consiliului Concurenţei prin care au fost acceptate angajamentele propuse în temeiul art. 44 alin. (1) lit. c) din Lege, se observă că legiuitorul, printr-o exprimare neechivocă, cu respectarea normelor de tehnică legislativă, stabileşte că deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare, nu mai reglementează însă şi posibilitatea formulării căii de atac a recursului împotriva unei sentinţe pronunţate într-un astfel de litigiu, pe cale de consecinţă, analiza coroborată a textelor legale sus indicate relevă dincolo de orice dubiu inadmisibilitatea unui recurs formulat împotriva unei sentinţe, indiferent de dezlegarea oferită de aceasta, ce priveşte o decizie a Consiliului Concurenţei prin care au fost acceptate angajamentele.

24. Art. 19 alin. (7) nu poate constitui temei al cererii de chemare în judecată, devine evident că art. 19 alin. (7) este de asemenea interpretat eronat de către recurenta A., căci şi conţinutul acestuia este incontestabil: deciziile Consiliului Concurenţei pot fi atacate de la publicare sau de la comunicare, însă nu orice decizie, ci doar cele enumerate la art. 19 alin. (4) din Lege.

25. În subsidiar, în măsura în care instanţa va considera că art. 49 nu este o normă specială care exclude o decizie de acceptare a angajamentelor de la contestarea de către terţi, fie ei şi interesaţi, recurenta reclamantă, în calitate de terţ interesat, ar putea critica pretinsa nelegalitate a deciziei de acceptare a angajamentelor, însă nu în temeiul şi în condiţiile legii speciale, ci în cele ale legii de drept comun, Legea contenciosului administrativ.

26. Intimatul Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

27. Cu privire la motivul de recurs referitor la greşita aplicare a art. 19 alin. (7) şi art. 49 alin. (1) din Legea concurenţei, a arătat că Legea concurenţei derogă de la prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, însă numai în privinţa "părţilor" cărora li se adresează decizia, numai acestora acordându-li-se posibilitatea de a contesta respectiva decizie direct în instanţă, fără parcurgerea procedurii prealabile. Prima instanţă a apreciat în mod corect că art. 49 alin. (1) din Legea concurenţei se referă doar la părţile vizate de dispozitivul deciziei, nu şi la eventualii terţi. Aceştia au la dispoziţie calea de atac prevăzută de dreptul comun, iar o interpretare contrară ar echivala cu adăugarea la lege, incluzându-se într-o dispoziţie legală de strictă interpretare o categorie la care dispoziţia menţionată nu face referire.

28. Recurenta, conştientizând statutul de terţ faţă de care Consiliul Concurenţei nu avea obligaţia comunicării, a solicitat în mod expres comunicarea deciziei nr. 34 din 26 august 2014, astfel încât faţă de aceasta nu va curge termenul de 30 de zile de contestare prevăzut de legea specială, ci va fi aplicabil cel din legea contenciosului administrativ, de 6 luni de la soluţionarea plângerii prealabile de autoritatea emitentă a actului administrativ.

29. Conform art. 60 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, rezultă cu certitudine că deciziile autorităţii de concurenţă vor fi comunicate exclusiv părţilor. La calculul termenului de 30 de zile prevăzut de art. 19 alin. (7) teza a II-a din Legea concurenţei, va fi avută în vedere ca dată de început, alternativ, fie data publicării (pe site-ul Consiliului Concurenţei sau în Monitorul Oficial pe cheltuiala contravenientului/solicitantului), fie cea a comunicării. Alternativa calculului termenului de la publicare se referă tot la părţi, nu la eventualii terţi interesaţi.

30. Dacă s-ar admite interpretarea conform căreia terţii ar avea şi ei posibilitatea contestării în 30 de zile de la publicare, ipoteza calculului de la data comunicării fiind oricum exclusă, comunicarea realizându-se exclusiv faţă de părţi, s-ar crea terţilor o situaţie defavorabilă prin raportare la dreptul comun în materie, respectiv Legea nr. 554/2004, care oferă celor interesaţi un termen de 6 luni pentru depunerea contestaţiei.

31. Totodată, art. 49 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 vine ca o completare a dispoziţiilor art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996. Considerentele care stau la baza ambelor articole fiind aceleaşi, nu există niciun motiv pentru a le interpreta diferit, în sensul dorit de recurentă, respectiv că art. 49 alin. (1) s-ar referi exclusiv la părţi, pe când art. 19 alin. (7) ar viza şi terţii.

32. Prin urmare, nu pot fi de acord cu susţinerile recurentei conform cărora acesteia i s-ar aplica regimul derogatoriu al contestării fără îndeplinirea procedurii prealabile şi, în consecinţă, pentru ca plângerea împotriva deciziei nr. 34 din 26.08.2014 să fie admisibilă, ar fi trebuit ca societatea A. S.A. să îndeplinească procedura prealabilă în conformitate cu dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

33. Referitor la calitatea de terţ a A. S.A, a arătat că aceasta nu este parte în procedura finalizată prin decizia nr. 34 din 26 august 2014, iar simpla formulare a plângerii, ca modalitate de sesizare a Consiliului Concurenţei, nu îi conferă statut de parte la o procedură ce viza doar activitatea AIT.In susţinerea acestei opinii se invocă forma art. 6 alin. (5)2 din Regulament, de dinainte de modificarea acestuia din 9 septembrie 2015, interpretarea dată acestei dispoziţii este însă una forţată, întrucât din cuprinsul acesteia rezultă, de fapt, tocmai contrariul abordării interpretative a recurentei, din exprimarea "închiderea investigaţiei se va face prin decizie a Plenului Consiliului Concurenţei, în urma audierii părţilor implicate, dacă autorul plângerii solicită organizarea de audieri" nu reiese că autorul plângerii ar face parte din părţile implicate, ci dimpotrivă, că acesta va putea solicita ca respectivele părţi, altele decât propria sa persoană, să fie audiate. Prin urmare, părţile implicate sunt cele "care sunt supuse investigaţiei", autorul plângerii nu poate fi considerat a fi parte supusă investigaţiei.

34. Cu privire la motivul de recurs referitor la calitatea de parte a A. S.A. în cadrul procedurii de acceptare de angajamente, a arăta că AIT a depus propunerea sa finală de angajamente la data de 12.3.2014 prin adresa înregistrată la Consiliul Concurenţei cu RG 2429/12.03.2014. Procedura de asumare şi acceptare de angajamente este una bilaterală, desfăşurată strict între întreprinderea care şi le asumă şi Consiliul Concurenţei ca autoritate decidentă. Se observă în mod clar distincţia între cele două proceduri, iar dacă calitatea de parte a recurentei în cadrul investigaţiei propriu-zise era una discutabilă, în cadrul celei privind angajamentele situaţia este una lipsită de echivoc, fiind evidentă lipsa calităţii de parte a A. S.A. într-o procedură care privea strict AIT.

35. Neavând calitate de parte, nu îi va fi aplicabilă, astfel cum a arătat, nici procedura specială de contestare a deciziei Consiliului Concurenţei, iar jurisprudenţa invocată de recurentă face trimitere la o situaţie de fapt diferită de cea din prezenta speţă, din perspectiva modului în care s-a finalizat investigaţia, cu obligarea societăţii la plata amenzii, şi nu a existat o procedură de acceptare a angajamentelor în acel caz.

V Procedura de filtrare a recursului

36. Potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii recursului, prin care s-a constatat că cererea de recurs întruneşte cerinţele de admisibilitate. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 09.10.2017, completul de filtru a analizat raportul, a constatat că acesta este întocmit în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. şi a dispus comunicarea actului către părţi, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

37. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 04.12.2017, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

VI Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

38. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5) şi 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

39. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", acesta se referă la neregularităţi de ordin procedural care sunt sancţionate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ., potrivit căruia "nulitatea este sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă". Motivul de casare se referă, aşadar, la neregularităţi ale diferitelor acte de procedură îndeplinite pe parcursul judecăţii şi nu este incident în cauză, raportat la motivele invocate prin cererea de recurs.

40. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.", se reţin următoarele:

41. Reclamanta, în calitate de operator regional de transport aerian ce opera curse aeriene naţionale şi internaţionale cu pasageri având ca centru de activitate Aeroportul Timişoara, s-a adresat Consiliului Concurenţei cu plângere având ca obiect abuzul de poziţie dominantă săvârşit de Societatea Naţională Aeroportul Internaţional Timişoara "Traian Vuia" S.A, privind încălcarea prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea Concurenţei şi art. 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Ca urmare a plângerii, prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurentei nr. 909/27.08.2012 a fost deschisă o investigaţie privind posibilul abuz de poziţie dominantă săvârşit de Societatea Naţională Aeroportul Internaţional Timişoara "Traian Vuia" S.A.

42. Prin Decizia nr. 34 din 26 august 2014, în temeiul dispoziţiilor art. 25 alin. (1) lit. c) şi alin. (4), ale art. 44 alin. (1) lit. c) şi ale art. 47 alin. (3) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, şi ale art. 9 lit. e) din Regulamentul de organizare, funcţionare şi procedură, Consiliul Concurenţei a decis acceptarea de angajamente din partea AlT şi a închis investigaţia declanşată prin Ordinul nr. 909 din 27 august 2012 emis de Preşedintele Consiliului Concurenţei.

43. Reclamanta a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea deciziei de acceptare a angajamentelor asumate de către Societatea Naţională Aeroportul Internaţional Timişoara "Traian Vuia" şi obligarea Consiliului Concurenţei la continuarea Investigaţiei.

44. Prin întâmpinările formulate în cauză, ambii pârâţi au invocat excepţia de neîndeplinire a procedurii prealabile, cu motivarea că reclamanta este autorul plângerii care a declanşat procedura finalizată prin decizia contestată, calitate care nu se confundă cu cea de "parte implicată", şi, prin urmare, nefiind parte în procedura de investigaţie, reclamanta nu poate contesta decizia în condiţiile art. 49 din Legea concurenţei, ci potrivit dreptului comun în materia contenciosului administrativ, care impune efectuarea procedurii prealabile instituite de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

45. Prin sentinţa recurată, curtea de apel a admis excepţia lipsei procedurii prealabile şi a respins acţiunea ca inadmisibilă.

46. Înalta Curte reţine că decizia a cărei anulare s-a solicitat de către reclamantă a fost adoptată în baza dispoziţiilor art. 25 alin. (1) lit. c) şi art. 44 alin. (1) lit. c) din Legea concurenţei nr. 21/1996, potrivit cărora Consiliul Concurenţei, în cazul investigaţiilor declanşate potrivit prevederilor art. 33, poate decide să accepte angajamente, iar conform dispoziţiilor art. 49 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, "Deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în aplicarea prevederilor art. 8, 13, 25 alin. (3^1) lit. c), art. 44 şi 45 vor fi motivate şi comunicate părţilor în termen de maximum 120 de zile de la deliberare. Deciziile Consiliului Concurenţei pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare.".

47. Raportat la aceste dispoziţii, dreptul de a contesta, în baza dispoziţiilor art. 49 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, o decizie emisă în temeiul art. 44 alin. (1) lit. c), prin care Consiliul Concurenţei decide acceptarea de angajamente, aparţine numai părţilor din procedura respectivă.

48. Dispoziţiile art. 49 se regăsesc în Legea nr. 21/1996 în capitolul V - Procedura de examinare preliminară, de investigare şi de luare a deciziilor şi prevăd expres că deciziile adoptate în aplicarea prevederilor art. 44 sunt comunicate părţilor şi pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare.

49. Prin instituirea termenului de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ, care se efectuează către părţi, şi care, practic, face imposibilă parcurgerea etapei procedurii prealabile, este reglementată o excepţie de la procedura plângerii prealabile, însă numai în ceea ce priveşte părţile din respectiva procedură.

50. Se instituie, astfel, pentru părţi, o derogare de la prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care reglementează procedura plângerii prealabile în contencios administrativ; potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 zile de la comunicare, revocarea acestuia, iar conform alin. (3), este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). Art. 193 C. proc. civ. prevede, de asemenea, că sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta.

51. Cum derogarea de la dispoziţiile care reglementează obligativitatea plângerii prealabile în contencios administrativ nu poate fi decât de strictă interpretare, şi se referă exclusiv la părţi, art. 49 nu este aplicabil şi terţilor.

52. Contrar susţinerilor recurentei, art. 49 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, deşi cuprinde două fraze, una care se referă la motivarea şi comunicarea deciziilor către părţi şi alta care reglementează atacarea deciziilor, reglementează exclusiv posibilitatea părţilor de a ataca deciziile în contencios administrativ; faptul că sunt două teze nu conduce la concluzia invocată de recurentă. Prima teză prevede motivarea şi comunicarea către părţi, iar cea de a doua posibilitatea atacării în 30 de zile de la comunicare, prin derogare de la dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, care prevăd obligativitatea procedurii prealabile anterior sesizării de contencios administrativ. Nu era necesar să se precizeze în a doua teză faptul că se referă la părţi, în condiţiile în care teza anterioară se referă la părţi, astfel că nu se pune problema unei adăugări la lege.

53. Susţinerile recurentei privind faptul că, în ceea ce priveşte terţii, rămâne aplicabil art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996, sunt nefondate.

54. Art. 19 alin. (7) prevede că "Deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în plen conform prevederilor alin. (4) se semnează de către preşedinte, în numele Consiliului Concurenţei. Acestea vor putea fi atacate în termen de 30 de zile de la publicare sau, după caz, de la comunicare, în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti. Sentinţa va fi pronunţată fără drept de apel, împotriva ei putând fi declarat recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.".

55. Dispoziţiile art. 14 alin. (7) se regăsesc în Capitolul IV - Consiliul Concurenţei şi se referă la deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în plen conform prevederilor alin. (4), potrivit cărora "Consiliul Concurenţei examinează în plen: a) rapoartele de investigaţie, cu eventualele obiecţii formulate la acestea, şi decide asupra măsurilor de luat; b) autorizarea concentrărilor economice; c) punctele de vedere, recomandările şi avizele formulate în realizarea atribuţiilor prevăzute de prezenta lege; d) proiectele de reglementări propuse spre adoptare; e) raportul anual prevăzut la art. 30 alin. (1), raportul anual privind ajutoarele de stat, precum şi orice alte rapoarte privind concurenţa şi ajutoarele de stat; f) incidenţa prevederilor art. 58 alin. (31)", constituind normă generală în raport de prevederile art. 49 alin. (7), care constituie normă specială, întrucât se referă în mod particular la contestarea deciziilor emise în temeiul art. 44 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 21/1996.

56. Deciziei de acceptare de angajamente în cauză nu îi sunt aplicabile aceste dispoziţii, fiind incidente dispoziţiile speciale ale art. 49 alin. (1) din Legea concurenţei, care prevăd contestarea în 30 de zile la comunicare, comunicare care se realizează exclusiv către părţi.

57. În ceea ce priveşte susţinerea recurentei că este neclar care ar putea fi temeiul legal pe baza căruia Consiliul Concurenţei, sesizat fiind cu o plângere prealabilă, ar putea reveni asupra deciziei luate, întrucât art. 47 alin. (5) din Legea nr. 21/1996 prevede în mod limitativ situaţiile în care Consiliul Concurenţei ar putea reveni asupra deciziei, este de observat faptul că, reglementând obligativitatea procedurii prealabile anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, legiuitorul nu a condiţionat-o de posibilitatea concretă ca emitentul actului să revină asupra deciziei.

58. Motivul de recurs referitor la faptul că instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că reclamanta nu s-ar înscrie în sfera noţiunii de "parte" din art. 49 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, ceea ce a condus la încălcarea/aplicarea greşită a acestei norme legale, sunt, de asemenea, nefondate.

59. Reclamanta este, într-adevăr, autoarea plângerii ce a determinat începerea unei investigaţii în cadrul căreia Consiliul Concurenţei a acceptat angajamentele, însă nu are calitatea de parte în procedura de acceptare de angajamente.

60. Chiar dacă acceptarea de angajamente nu ar fi avut loc în absenţa unei investigaţii privind o faptă anticoncurenţială, iar întreprinderea faţă de care a fost declanşată investigaţia poate formula propuneri de angajamente, acceptarea de angajamente conducând la închiderea investigaţiei, cele două proceduri sunt distincte. Procedura de asumare şi acceptare de angajamente se desfăşoară între întreprinderea care şi le asumă şi Consiliul Concurenţei ca autoritate decidentă.

61. Pct. 4 din Ordinul Consiliului Concurenţei nr. 724/28 decembrie 2010 pentru punerea în aplicare a Instrucţiunilor privind condiţiile, termenele şi procedura pentru acceptarea şi evaluarea angajamentelor în cazul practicilor anticoncurenţiale prevede că "Procedura de angajamente prevăzută la art. 462din lege se desfăşoară în paralel cu procedura de investigaţie propriu-zisă, iar documentele întocmite sau comunicate în baza acesteia vor constitui obiectul unui dosar distinct de cel de investigaţie. Desfăşurarea discuţiilor privind acceptarea de angajamente propuse de întreprinderi nu suspendă desfăşurarea investigaţiei. Cererile efectuate de întreprinderi sau alte documente din dosarul privind angajamentele nu pot fi folosite în cadrul investigaţiei decât cu acordul expres al întreprinderii care a formulat cererea de angajamente".

62. Instanţa de fond a reţinut în mod corect că, deşi nici Legea concurenţei şi nici Regulamentul nr. 724/2010 nu definesc noţiunea de parte, aceasta se referă exclusiv la persoana care şi-a asumat angajamentul. Noţiunea de parte este utilizată în Regulament referitor la persoanele împotriva cărora s-a declanşat procedura de investigaţie şi care îşi asumă angajamentele

63. Deşi recurenta invocă faptul că din art. 6 alin. (5^2) din Ordinul nr. 499 din 5 octombrie 2010 pentru punerea în aplicare a Regulamentului privind analiza şi soluţionarea plângerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 5, 6 şi 9 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi a prevederilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, rezultă calitatea autorului plângerii de parte la procedura de investigaţie, întrucât referirea la audierea "părţilor implicate" îl include şi pe autorul plângerii, analiza acestor dispoziţii nu conduce la această concluzie.

64. Dispoziţiile art. 6 alin. (5^2) din Ordinul nr. 499 din 5 octombrie 2010, în vigoare în acea perioadă, astfel cum a fost modificat prin Ordinul preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 710/2011, prevăd că "În situaţia în care investigaţia a fost declanşată ca urmare a unei plângeri şi se constată că aceasta nu a condus la descoperirea unor dovezi suficiente privind încălcarea legii, care să justifice impunerea de măsuri sau sancţiuni de către Consiliul Concurenţei, închiderea investigaţiei se va face prin decizie a Plenului Consiliului Concurenţei, în urma audierii părţilor implicate, dacă autorul plângerii solicită organizarea de audieri.".

65. Potrivit acestora, autorul plângerii poate solicita audierea părţilor implicate, însă nu rezultă că autorul plângerii este parte implicată, iar din dispoziţiile alin. (5), care prevăd că raportul asupra investigaţiei se transmite spre luare la cunoştinţă persoanelor supuse investigaţiei, acordându-se acestora termen în care să formuleze observaţii, termenul pentru comunicarea observaţiilor de către părţile implicate fiind fixat de preşedintele Consiliului Concurenţei ţinând seama de complexitatea cazului, fără a fi mai scurt de 30 de zile de la data primirii raportului asupra investigaţiei de către părţi, şi alin. (51), care prevăd că, în cadrul termenului pentru comunicarea observaţiilor, destinatarii raportului de investigaţie pot solicita organizarea de audieri, rezultă că părţile implicate sunt persoanele supuse investigaţiei, destinatarii raportului de investigaţie.

66. În ceea ce priveşte invocarea de către recurentă a jurisprudenţei Curţii de Apel Bucureşti, şi anume a sentinţei nr. 3403 din 22 mai 2012, în sensul că i s-a recunoscut autorului plângerii dreptul de ataca decizia emisă de Consiliul Concurenţei fără a fi obligat la formularea unei plângeri prealabile, Înalta Curte reţine că acest aspect nu a format obiectul recursului formulat împotriva acestei sentinţe şi soluţionat prin decizia nr. 1893 din 10 aprilie 2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar jurisprudenţa instanţei supreme este în sens contrar; astfel, prin decizia nr. 100 din data de 15 ianuarie 2014, a fost respins recursul împotriva sentinţei nr. 1854 din 5 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a de contencios administrativ şi fiscal, prin care a fost admisă excepţia lipsei procedurii prealabile, fiind respinsă acţiunea formulată ca inadmisibilă.

67. Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantă ca inadmisibilă, este pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale, având în vedere că efectuarea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ este obligatorie şi constituie o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ şi nu sunt incidente excepţii de la îndeplinirea acesteia.

VII Soluţia instanţei de recurs

68. Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurenta reclamantă, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5) şi 8) C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

69. În baza dispoziţiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", ca urmare a respingerii recursului, la cererea intimatului Aeroportul Internaţional Timişoara Traian Vuia S.A. va fi obligată recurenta reclamantă la plata cheltuielilor de judecată efectuate de acesta, 20976 RON, reprezentând onorariu avocat, conform înscrisurilor depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 2216 din 15 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă la plata în favoarea intimatului Aeroportul Internaţional Timişoara Traian Vuia S.A. a sumei de 20976 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 29 ianuarie 2018.