Suspension of administrative audit measures: absence of well-justified case and imminent damage precludes provisional relief

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată reclamanta Agenţia Naţională pentru Zootehnie Prof. dr. G.K. Constantinescu a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea deciziei nr. 31 din 29.04.2015 emisă de Curtea de Conturi a României ¬- Departamentul III în dosarul nr. x, respectiv a măsurilor prezentate la punctul II.2 şi II.3 până la soluţionarea irevocabilă a cererii înregistrate sub nr. x/2015 la Curtea de Apel Bucureşti, prin care a solicitat anularea măsurilor II.2 şi II.3 dispuse prin aceeaşi decizie.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2204 din 11 septembrie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Zootehnie prof. dr. G.K. Constantinescu, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 2204 din 11 septembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Agenţia Naţională pentru Zootehnie prof. dr. G.K. Constantinescu a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că perioada verificata de către auditori este 2006-2014 şi nu 2012-2014 cum în mod greşit s-a reţinut în actul de control, perioadă care excede planului de control stabilit şi fără ca auditorii să aibă delegaţii în acest sens, motiv aparent de nelegalitate a măsurii dispuse.

Pe acest aspect de nelegalitate a actului administrativ se critică decizia atacată, recurenta precizând că la pct. 5.1 pagina 6, instanţa de fond reţine critica privind extinderea activităţii de control pe perioada 2006-2012, de către auditorii publici externi delegaţi de Curtea de Conturi care, potrivit art. 51 din Hotărârea Curţii de Conturi nr. 155 din 2014 pentru aprobarea Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, şi-au depăşit competenţele legale stabilite în sarcina lor prin delegaţiile emise, dar nu arată care au fost argumentele de respingere a acestui motiv. Acest motiv este un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, conform principiului consacrat în plan european prin Recomandarea nr. R 898 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, de care judecătorul naţional trebuie să ţină seama, prin prisma calităţii României de membră a Consiliului Europei.

În acest sens, potrivit art. 50 din Regulament,, pentru efectuarea acţiunilor de documentare, precum şi pentru efectuarea acţiunilor de control şi a celor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie la entităţile nominalizate în programul anual de activitate, şefii departamentelor de specialitate/directorii camerelor de conturi emit delegaţii".,, Dacă pe parcursul desfăşurării acţiunii de verificare este necesar ca obiectivele de control să fie completate în funcţie de constatările echipei de control sau ca perioada supusă verificării să fie modificată, se va emite o nouă delegaţie care va cuprinde noile obiective şi/sau noul termen de finalizare a acestei acţiuni".

Mai mult, potrivit art. 51, lit. b), din) Regulament este obligatoriu să fie înscrisă în delegaţie,, extinderea automată a perioadei supuse verificării în cazul unor deficiente a căror remediere ulterioară nu mai este posibilă şi care pot avea caracter de continuitate sau a unor deficienţe care provin din perioada anterioară celei supuse verificării şi care pot sau nu continua până la zi, deficienţe care se referă la încălcarea prevederilor legale referitoare la lichidarea, ordonanţarea şi plata unor cheltuieli bugetare care au fost angajate în perioada anterioară celei supuse verificării.

În opinia recurentei dintr-o analiză sumară a actelor depuse la dosar se observă cu certitudine că nu există o nouă delegaţie care să cuprindă şi perioada 2006-20012, motiv de aparentă nelegalitate a actului administrativ şi drept consecinţă existenţa unui caz justificat.

Se mai susţine că instanţa de fond s-a pronunţat pe fondul cauzei, ceea ce este inadmisibil, reţinând că "este nerelevantă susţinerea reclamantei privind colaborarea dintre ANSVA şi ANARZ, din moment ce constatările autorităţii de control au privit pe de o parte, indiciile conform cărora s-ar fi achiziţionat o cantitate de microcipuri mai mare decât era necesar, aparent rezultate din nepunerea la dispoziţia auditorilor publici externi a necesarului de microcipuri electronice la momentul fundamentării achiziţiei pe judeţele Alba, Bihor, Botoşani, Caraş-Severin, Călăraşi, Dâmboviţa, Giurgiu, Hunedoara, Ialomiţa, Satu Mare.

Or, aceste susţineri din hotărârea atacată sunt netemeinice, procedura de achiziţionare a microcipurilor a avut drept bază un număr de cabaline previzionat. Pe baza acestor previzionări s-au făcut notele de informare întocmite de către Unităţile pentru Ameliorare şi Reproducţie în Zootehnie, preluate la rândul lor de la Direcţiile Sanitar Veterinare, privind achiziţionarea de microcipuri agreate de către Uniunea Europeană, nota de fundamentare cuprinzând un număr mai mic de microcipuri decât necesarul estimat, potrivit datelor existente la acel moment.

Actul juridic relevant, pe acest aspect, este nota de fundamentare aprobată de către conducerea Ministerului Agriculturii, nr. x/05.09.2006, notă care a stat la fundamentarea achiziţiei de microcipuri.

Instanţa de fond, nu a luat în considerare faptul că acest act juridic este cel care a stat la baza achiziţiei, şi nu notele de informare întocmite de către ANSVA şi UARZ, acestea din urmă au fost coroborate cu alte date statistice, existente la Ministerul Agriculturi, (Ordonator Principal de Credite) ceea ce a dus la aprobarea Notei de fundamentare nr. x/05.09.2006.

Nu este de ignorant şi faptul că multe din Notele de informare/fundamentare, după cum reţine instanţa de fond, nu mai existau în arhivele fostelor UARZ, termenul de păstrare în arhivă, fiind expirat.

Chiar dacă au fost efectuate operaţiuni de control, medicii veterinari din teritoriu, aveau încă în stoc microcipuri cu cod de ţară şi care nu era epuizat. Interesul acestora era să epuizeze stocul personal după care să injecteze microcipurile achiziţionate. În anul 2012-2013, s-au luat unele măsuri de urgentare a procedurii de implantare a microcipurilor, una din măsuri viza şi nedecontarea serviciilor medicale veterinare pentru neimplicarea în acest proces de microcipare.

Toate aceste aspecte nu au fost avute în vedere de judecătorul fondului, acesta s-a limitat doar la modul în care auditorii au constatat că există indicii pertinente privind achiziţionarea unui număr mai mare de microcipuri decât era necesar în anul 2007.

Recurenta consideră că ceste argumente juridice constituie un caz bine justificat, în accepţiunea legii, care să ducă la suspendarea măsurii 2 din actul administrativ contestat.

În ceea ce priveşte măsura nr. 3, se arată că la punctul 5 din Raportul de control al Curţii de Conturi a României se reţine faptul că "potrivit datelor şi informaţiilor reţinute în timpul controlului, unele bunuri aflate în proprietatea publică a statului şi în administrarea agenţiei, clădiri şi terenuri, au fost transmise spre folosinţă, către persoane fizice şi juridice, în baza unor contracte de închiriere, comodat şi arendă, precum şi fără act juridic încheiat cu aceştia, în condiţiile în care nu a existat un act normativ, emis în regim de putere publică, necesar punerii în valoare a acestor active, altfel decât pentru activităţile curente ale agenţiei.

În urma analizei sale autoritatea de control a emis următoarea recomandare "Conducerea ANZ va dispune măsuri de identificare şi clarificare a tuturor spaţiilor date în administrarea sa şi date în folosinţa terţilor şi, în funcţie de situaţiile concret constatate va iniţia demersurile legale care se impun în scopul calculării, înregistrării, recuperării şi virării tuturor creanţelor cuvenite bugetului de stat"

Aşadar, nu poate fi aplicată prin analogie o chirie practicată pentru un anumit imobil, celorlalte entităţi cărora le-a fost transmisă folosinţa, întrucât nu există vreun cadrul legal care să permită un astfel de raţionament în vederea evaluării prejudiciului cauzat prin lipsa de folosinţă.

De asemenea, modalitatea în care echipa de calcul a ajuns la rezultatele obţinute, nu este o metodă bazată pe efectuarea unui studiu de piaţă, pe efectuarea unei evaluării a imobilelor, şi a realizării unei simulări a veniturilor ce ar fi obţinute în situaţie în care bunurile, terenuri şi construcţii, ar fi ofertate pe piaţa liberă, ci este o metodă bazată exclusiv pe efectuarea unei analogii cu situaţia unor chiriaşi ce deţin folosinţa unor imobile în temeiul unor contracte de închiriere, fără a ţine cont de faptul că toate aceste imobile diferă atât ca zonă cât şi ca utilitate, astfel că aplicarea metodei analogiei, nu numai că nu este sustenabilă în drept, dar nu poate fi validată nici din punct de vedere al utilităţii şi pertinenţei ei în aplicarea practică.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 28 septembrie 2017, recursul a fost admis în principiu.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele dosarului rezultă că intimata Curtea de Conturi a României - Departamentul III a efectuat, la Agenţia Naţională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K. Constantinescu, o acţiune de control privind "situaţia, evoluţia şi modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului, precum şi legalitatea realizării veniturilor şi efectuării cheltuielilor pe anul 2012-2014" şi a încheiat Raportul de control nr. x

Pentru înlăturarea pretinselor abateri de la legalitate şi regularitate consemnate în acest act de control, a fost emisă Decizia nr. 111/31/29.04.2015, prin care s-au dispus, în sarcina entităţii controlate, mai multe măsuri, împotriva cărora recurenta a formulat contestaţie, care a fost respinsă prin încheierea nr. III/44/25.06.2015 emisă de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor.

Prin cererea de chemare în judecată, s-a solicitat suspendarea măsurilor de la pct. II.2. şi II.3 din Decizia nr. 111/31/29.04.2015, astfel cum a fost menţinută prin încheierea nr. 111/44/25.06.2015.

Prin măsura nr. 2, recurenta a fost obligată să iniţieze măsurile care se impun şi să recupereze pe toate căile legale suma de 1.222.188 RON (1.119.512 RON valoare microcipuri şi accesorii în sumă de 102.676 RON), reprezentând, conform autorităţii de control, diminuarea nejustificata a patrimoniului instituţiei ca urmare a depăşirii termenului de valabilitate a 179.409 bucăţi microcipuri electronice şi, in consecinţă, imposibilitatea utilizării lor.

Prin măsura nr. 3, recurenta a fost obligata sa ia masurile necesare şi să calculeze, înregistreze şi să recupereze creanţele cuvenite bugetului de stat estimate în timpul controlului, până la data de 31.03.2015, la valoarea totală de 17.739 RON, ca urmare a abaterilor de la legalitate şi regularitate ce privesc imobilul situat în cadrul OARZ- Vâlcea menţionate la punctul 5 din Raportul de control, prin care s-a considerat că unele bunuri aflate în proprietatea publică a statului şi în administrarea agenţiei, clădiri şi terenuri, au fost transmise spre folosinţă către persoane fizice şi juridice, în baza unor contracte de închiriere, comodat şi arendă, precum şi fără act juridic încheiat cu aceştia, în condiţiile în care nu a existat un act normativ, emis în regim de putere publică, necesar punerii în valoare a acestor active, altfel decât pentru activităţile curente ale agenţiei.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

În ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat, Înalta Curte constată că o primă critică adusă de recurentă este aceea că organele de control nu au respectat dispoziţiile procedurale privind limitele activităţii de audit, în sensul că a fost extinsă perioada verificată şi pentru anii 2006-2012.

Intimata a invocat în apărare dispoziţiile pct. 51 din Hotărârea Curţii de Conturi nr. 155/2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi.

Potrivit acestor dispoziţii, în baza delegaţiei emise pentru acţiunile de control, este posibilă "extinderea automată a perioadei supuse verificării în cazul constatării unor deficienţe a căror remediere ulterioară nu mai este posibilă şi care pot avea caracter de continuitate sau a unor deficienţe care provin din perioada anterioară celei supuse verificării şi care pot sau nu continua până la zi.

Instanţa de control judiciar apreciază că acest motiv invocat de recurentă drept caz bine justificat, nu poate fi reţinut.

În ceea ce priveşte măsura nr. 2, Înalta Curte constată că instanţa de fond, în mod corect, a reţinut că este necontestată de către recurentă împuternicirea acesteia să coordoneze, să organizeze, să identifice şi să înregistreze ecvinele, pentru constituirea bazei de date a ecvinelor, conform art. 3 din O.U.G. nr. 49/2006 pentru completarea şi modificarea unor acte normative care reglementează identificarea şi înregistrarea ecvinelor şi constituirea unei baze de date pentru acestea, în vigoare din data de 30.06.2006.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, Înalta Curte constată că este nerelevantă susţinerea recurentei privind colaborarea între ANSVSA şi ANARZ, din moment ce constatările autorităţii de control au privit, pe de o parte, indiciile conform cărora s-ar fi achiziţionat o cantitate de microcipuri mai mare decât era necesar, aparent rezultate din nepunerea la dispoziţia auditorilor publici externi a necesarului de microcipuri electronice la momentul fundamentării achiziţiei pentru judeţele Alba, Bihor, Botoşani, Caraş-Severin, Călăraşi, Dâmboviţa, Giurgiu, Hunedoara, Ialomiţa şi Satu-Mare, iar pe de altă parte, că există indicii conform cărora chiar şi microcipurile achiziţionate ar fi fost utilizate în mod defectuos, deoarece nu ar fi fost luate măsuri eficiente de monitorizare a operaţiunilor de identificare şi implantare a microcipurilor şi necorelarea numărul de microcipuri implantate cu numărul de microcipuri aflate în gestiune şi neimplantate, inclusiv cu ocazia efectuării operaţiunii de inventariere anuală.

Împrejurarea invocată în raportul de control, constând în aceea că, în anii 2012 şi 2013, entitatea auditată nu a analizat şi nu a luat nicio măsură cu privire la cauzele care au condus la existenţa în gestiune a unei cantităţi de microcipuri electronice care nu au fost implantate justifică, în aparenţă, obligarea recurentei la efectuarea unor cercetări aprofundate pentru stabilirea în concret a prejudiciului şi a legăturii de cauzalitate, în vederea recuperării prejudiciului estimat.

În ceea ce priveşte măsura nr. 3, Înalta Curte constată că nu este întemeiată susţinerea recurentei în sensul că, nu are legitimare activă pentru recuperarea prejudiciului pretins a fi fost cauzat prin convenţii încheiate anterior preluării de către aceasta a spaţiilor deja date în folosinţă A.N.A.R.Z., întrucât acţiunea ce ar fi trebuit iniţiată are caracterul unui act de conservare, iar persoana care este titular al dreptului de administrare are legitimare procesuală activă.

Lipsa unui act normativ necesar punerii în valoare a acestor active nu permite cedarea folosinţei bunurilor în alte condiţii, iar recurenta avea, în aparenţă, cel puţin obligaţia de a pune capăt unei situaţii ilegale la momentul în care a devenit titularul dreptului de administrare.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta nu a dovedit şi nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea actului administrativ.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce recurentei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Înalta Curte reţine că nu s-a făcut dovada prejudiciului material viitor şi previzibil, recurenta invocând un prejudiciu imprevizibil, folosindu-se de simple supoziţii în legătură cu efectele asupra propriei activităţi, fără a se dovedi iminenta perturbare gravă a funcţionării sale.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

Un argument în plus în sensul celor reţinute îl reprezintă faptul că prin sentinţa civilă nr. 2947 din 14 iulie 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de recurentă având ca obiect anularea măsurilor prezentate la pct. II.2 şi II.3 din decizia nr. 31 din 29.04.2015 emisă de Curtea de Conturi a României.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Zootehnie Profesor Dr. G.K. Constantinescu împotriva sentinţei civile nr. 2204 din 11 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 ianuarie 2018.