Suspension of competition authority sanction: cumulative conditions under administrative litigation law and proof of imminent harm

Şedinţa publică din data de 26 ianuarie 2018

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual

Prin cererea adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenţei, solicitând suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 13/14.04.2015, până la soluţionarea definitivă a cererii de anulare împotriva acestei decizii şi obligarea autorităţii publice pârâte la plata cheltuielilor de judecată în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2039 din 13 iulie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată.

În temeiul dispoziţiilor art. 1064 alin. (4) C. proc. civ., după rămânerea definitivă a sentinţei, s-a dispus restituirea cauţiunii în cuantum de 5.000.000 RON achitată de reclamantă cu recipisa de consemnare nr. x/12.06.2015 emisă de B. S.A.

3. Cererea de recurs şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei civile nr. 2039 din 13 iulie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs la data de 16.07.2015, iar motivele de recurs au fost depuse la 02.09.2015, in termen legal.

Invocând ca temei în drept al demersului său procesual motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut şi dezvoltat, în esenţă, următoarele critici în raport de sentinţa atacată:

- hotărârea primei instanţe este nelegală fiind dată cu încălcarea şi greşita aplicare a prevederilor art. 49 din Legea Concurenţei nr. 21/1996, coroborat cu art. 32 din O.U.G. nr. 2/2001; potrivit acestor prevederi suspendarea deciziilor de sancţionare emise de Consiliul Concurenţei se poate realiza în măsura în care exista cerere în acest sens şi se plăteşte o cauţiune, prevederile art. 49 din Legea concurenţei ne- impunând alte condiţii suplimentare şi nefăcând trimitere la condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond;

- decizia Consiliului Concurenţei nu este un act administrativ fiscal în sensul art. 41 din Codul de procedură fiscală, după acum este greşită soluţia instanţei de fond de a supune cererea de suspendare prevederilor din Legea contenciosului administrativ care se aplică doar pentru actele administrative tipice de reglementare, nu şi pentru cele sancţionatorii ori prin care se constată şi se sancţionează fapte contravenţionale; regimul juridic al actelor administrative sancţionatorii în materie contravenţională, cum este actul dedus judecăţii este reglementat de O.G. nr. 2/2001, care reprezintă dreptul comun în materie contravenţională;

- în cauză a fost greşit aplicat principiul prezumţiei de nevinovăţie consacrat de art. 6 din CEDO, în condiţiile în care litigiul în cauză are caracter contravenţional iar CEDO a statuat în jurisprudenţa sa că litigiile contravenţionale trebuie asimilate litigiilor penale, urmând a fi respectate toate garanţiile prevăzute de Convenţia pentru procesul penal, fiind greşită hotărârea instanţei de fond care-a redus semnificaţia principiului prezumţia de nevinovăţie în felul menţionat în motivarea hotărârii;

- hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea prevederilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t); în cauză este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, dovedită cu o serie de elemente, respectiv, încălcarea dreptului fundamental la apărare prin neacordarea accesului la dosarul de investigaţie, încălcarea principiului egalităţii de tratament, prin emiterea deciziei cu înlăturarea nemotivată a apărărilor economice ale societăţii reclamante, încălcarea practicii recente a CJUE în materia restricţiilor prin obiect, aplicarea sancţiunii cu încălcarea regulilor de individualizare şi a cerinţelor de cvorum la deliberare;

- în cauză este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, raţionamentul primei instanţe fiind greşit pentru că societatea nu a argumentat existenţa pagubei iminente din perspectiva inexistenţei profitului, ci, a invocat în special pericolul de a nu-şi putea executa obligaţiile curente faţă de furnizori, de salariaţi, de bugetul de stat, etc, necesare pentru buna funcţionare a societăţii în continuare; documentele depuse la dosar atestă că societatea nu are numerar suficient pentru a acoperi atât nevoile zilnice de plată ale companiei cât şi plata amenzii;

- instanţa de fond a aplicat în mod greşit principiul proporţionalităţii, întrucât nu a pus în balanţă interesul intimatului-pârât de a-i fi achitată imediat amenda şi interesul societăţii recurente ca plata să-i fie amânată, iar nu anulată sau exonerată, pentru a nu fi pusă în situaţia de a nu-şi putea acoperi obligaţiile lunare către partenerii contractuali, cu atât mai mult cu cât suspendarea deciziei nu produce nicio pagubă pârâtului.

4. Apărările formulate în cauză

Consiliul Concurenţei, intimat-pârât în cauză, emitent al Deciziei nr. 13/2015 (Decizia) prin care au fost sancţionate mai multe societăţi, printre care şi reclamanta-recurentă A. S.R.L., a formulat întâmpinare la motivele de recurs, solicitând, în esenţă, respingerea recursului şi menţinerea hotărârii primei instanţe.

Intimatul-pârât a arătat, în esenţă, că decizia emisă de Consiliul Concurenţei, contrar susţinerilor reclamantei, este un act administrativ iar suspendarea executării acesteia poate fi solicitată potrivit art. 49 din Legea nr. 21/1996, şi dispusă de instanţă doar în condiţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia suspendării actelor administrative, respectiv numai după ce se probează cumulativ şi existenţa celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

5. Procedura derulată în recurs

5.1 În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 30 martie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispoziţiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu menţiunea că părţile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare.

La termenul din 29 iunie 2017, având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil în principiu, s-a fixat termen de judecată în şedinţă publică, cu citarea părţilor, la 10 noiembrie 2017.

5.2 Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a invocat în cauză excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 51 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, solicitând instanţei să dispună sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea acesteia, arătând că sunt îndeplinite toate condiţiile prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992, în acest sens.

În esenţă, s-a susţinut că art. 51 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 contravine prevederilor art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţia României întrucât în materie contravenţională suspendarea operează de drept fără nicio altă formalitate, sau condiţie în afară de depunerea plângerii respectiv a acţiunii în anularea actului sancţionator, or, în cazul contravenţiilor din domeniul concurenţei suspendarea nu operează de drept, ci este lăsată la latitudinea instanţei, putând fi dispusă doar dacă persoana sancţionată dovedeşte îndeplinirea mai multor condiţii.

5.3 La data de 26 ianuarie 2018, prin încheiere distinctă, instanţa de recurs, în urma concluziilor părţilor a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale şi a dispus sesizarea acesteia cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 51 alin. (2) din Legea nr. 21/1996.

6. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte, reverificând probatoriul administrat, faţă de conţinutul prevederilor legale aplicabile, apreciază că recursul de faţă este nefondat, iar hotărârea primei instanţe nu se impune a fi reformată, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Analizând punctual motivele de recurs cu care a fost investită, Înalta Curte constată că printr-un prim set de critici întemeiate pe prevederile art. 488 pct. (8) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a aplicat în mod greşit prevederile art. 49 din Legea nr. 21/1996, coroborat cu art. 32 din O.U.G. nr. 2/2001, reţinând că pentru suspendarea deciziei deduse judecăţii este necesară îndeplinirea cumulativă a 3 condiţii, respectiv depunerea unei cauţiuni în sumă de până la 20% din cuantumul sumei contestate, existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, în condiţiile în care, potrivit acestor prevederi, se impunea a se reţine că suspendarea deciziilor de sancţionare emise de Consiliul Concurenţei se poate realiza în măsura în care există o cerere în acest sens şi se plăteşte o cauţiune, prevederile art. 49 din Legea concurenţei ne-impunând alte condiţii suplimentare şi nefăcând trimitere la condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A mai susţinut recurenta reclamantă că decizia Consiliului Concurenţei nu este un act administrativ fiscal în sensul art. 41 din Codul de procedură fiscală, după acum greşită este soluţia instanţei de fond de a supune cererea de suspendare prevederilor din Legea contenciosului administrativ care se aplică doar pentru actele administrative tipice de reglementare, nu şi pentru cele sancţionatorii, ori prin care se constată şi se sancţionează fapte contravenţionale.

În opinia recurentei, regimul juridic al actelor administrative sancţionatorii în materie contravenţională, cum este actul dedus judecăţii, este reglementat de O.G. nr. 2/2001, care reprezintă dreptul comun în materie contravenţională.

Înalta Curte arată că nu împărtăşeşte o atare abordare interpretativă şi de argumentare juridică astfel că, contrar celor susţinute de recurentă şi în acord cu apărările intimatului, apreciază, astfel cum deja a statuat în practica sa (a se vedea în acest sens, cu titlul de exemplu Decizia ICCJ-SCAF nr. 3824 din 27 noiembrie 2015) că actului a cărui suspendare de executare s-a solicitat, îi sunt aplicabile reglementările din materia contenciosului administrativ, respectiv condiţiile stipulate în art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată, coroborate cu cele menţionate în art. 49 din Legea concurenţei (în forma în vigoare la data emiterii actului) vizând cerinţa plăţii unei cauţiuni.

In sensul dezlegărilor la care s-a facut deja referire, Inalta Curte reafirmă că, în contextul prevederilor legale sus-arătate, sintagma "doar cu condiţia plăţii unei cauţiuni" nu înseamnă nicidecum că aceasta ar fi singura condiţie ce se cere a fi îndeplinită pentru a se dispune suspendarea, la cerere, a deciziei Consiliului Concurenţei, astfel cum a susţinut recurenta-reclamantă.

Drept urmare, potrivit art. 49 alin. (1) şi (2) din Legea Concurenţei cererea de lipsire temporară de efecte a unei decizii sancţionatorii emisă de Consiliul Concurenţei trebuie să îndeplinească condiţiile impuse de art. 14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ, cărora li se adaugă o a treia condiţie impusă prin alin. (2) al art. 49 din Legea nr. 21/1996, respectiv plata cauţiunii, rezultând aşadar că susţinerile şi criticile recurentei pe acest aspect, incluzându-le pe cele referitoare la greşita aplicare a principiului prezumţiei de nevinovăţie consacrat de art. 6 din CEDO, în sensul caracterului contraventional al cauzei, nu pot fi primite, fiind nefondate.

Principiul prezumţiei de nevinovăţie, reflectat şi în materia suspendării actelor administrative nu poate fi însă aplicat în sensul indicat de recurentă, respectiv nu poate conduce la o suspendare de drept a amenzilor aplicate de Consiliul Concurenţei, fiind necesară analiza şi îndeplinirea şi a celorlalte condiţii legale sus - indicate, Înalta Curte apreciind ca fiind elocvente şi corecte şi consideraţiunile expuse de prima instanţă pe acest aspect.

De altfel este de reţinut că atât în cuprinsul cererii de suspendare a Deciziei nr. 13/2015 cât şi prin cererea de recurs, reclamanta-recurentă şi-a argumentat solicitarea şi prin sustinerea îndeplinirii în cazul său a celor 2 condiţii prevăzute de legea contenciosului administrativ, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea producerii unei pagube iminente.

Cu privire la cerinţa referitoare la existenţa unui caz bine justificat, în sensul art. 14 şi a art. 2 lit. (t) din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă a făcut prin cererea de recurs referiri punctuale la o serie de elemente care, în opinia sa, contrar celor reţinute de primă instanţă, dovedesc îndeplinirea acestei cerinţe, respectiv, încălcarea dreptului fundamental la apărare prin neacordarea accesului la dosarul de investigaţie, încălcarea principiului egalităţii de tratament, prin emiterea deciziei cu înlăturarea nemotivată a apărărilor economice ale societăţii reclamante, încălcarea practicii recente a CJUE în materia restricţiilor prin obiect, aplicarea sancţiunii cu încălcarea regulilor de individualizare şi a cerinţelor de cvorum la deliberare.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că judecătorul fondului, în mod corect a reţinut, raportat la natura procedurii sumare şi de excepţie a suspendării executării unui act administrativ că instanţa nu se poate apleca şi nu poate examina aspecte ce ţin de fondul actului administrativ.

Sub acest aspect se reţine că instanţa de fond a analizat în mod judicios şi suficient, fără a antama fondul cauzei, susţinerile recurentei-reclamante în privinţa încălcării dreptului fundamental de apărare, toate aspectele de detaliu reiterate şi prin cererea de recurs cu privire la încălcarea dreptului la apărare din perspectiva existenţei unor probe similare agentului economic nesancţionat impunând în mod evident o analiză aprofundată, incompatibilă cu procedura suspendării.

Instanţa de recurs arată că nu sunt întemeiate susţinerile recurentei în sensul că îndoiala cu privire la respectarea principiului egalităţii de tratament, sancţionat cu anularea deciziilor emise cu încălcarea acestuia, rezultă cu uşurinţă din simpla constatare a existenţei formulării " preţ minim raft" sau " preţ minim vânzare", în condiţiile în care o atare statuare ar reprezenta o dezlegare obligatorie pentru instanţa investită cu soluţionarea acţiunii în anularea actului.

În fine, instanţa de recurs apreciază ca şi în ceea ce priveşte susţinerile reclamantei, reiterate prin cererea de recurs, privind nelegalitatea deciziei atacate pe motiv că a fost emisă cu încălcarea cerinţelor de cvorum la întrunirea plenului pentru deliberare şi întrucât a fost stabilit în mod discreţionar un tratament diferit pentru societăţi aflate în situaţii identice, sau că decizia nu a fost adoptată cu respectarea prevederilor art. 5 alin. (1) din legea concurenţei, respective a art. 101 alin. (1) din TFUE prin raportare la practica recentă a CJUE în materia restricţiilor prin obiect, judecătorul fondului a apreciat în mod corect în sensul că acestea nu pot constitui cauze evidente de nelegalitate, verificarea lor presupunând, pe de o parte, administrarea unui probatoriu complex, incompatibil cu procedura simplificată a suspendării de executare, iar pe de altă parte, analiza lor conducând la prejudecarea fondului cauzei.

În fine, aceleaşi argumente îşi menţin valabilitatea şi în ceea ce priveşte susţinerile recurentei referitoare la nelegalitatea deciziei pe motiv că a fost dată cu încălcarea art. 55 din Legea Concurenţei şi a Instrucţiunilor Consiliului Concurenţei privind individualizarea sancţiunilor, în condiţiile în care, strict formal, în limitele procedurii de faţă, instanţa nu poate remarca decât, prima facie, că decizia conţine elementele care determină concluzia parcurgerii etapelor legale implicate de procesul de individualizare a sancţiunii, aspectele referitoare la justificarea sau nejustificarea reţinerii unei fapte de gravitate medie, comparativ cu cea reţinută în sarcina furnizorilor, fiind evident o chestiune ce nu poate fi antamată decât cu ocazia soluţionării acţiunii în fond.

Concluzionând sub acest aspect, Înalta Curte reţine aşadar că instanţa de fond în mod temeinic şi legal s-a pronunţat în sensul că, condiţia vizând existenţa unui caz bine justificat nu a fost demonstrată în cauză, în condiţiile în care argumentele invocate, reiterate şi prin cererea de recurs, reprezintă veritabile critici de nelegalitate ce nu pot fi evidenţiate la o cercetare aparentă a actului a cărui suspendare s-a solicitat.

Nefondate sunt în opinia instanţei de recurs şi criticile recurentei vizând modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat asupra cerinţei pagubei iminente.

Recurenta reclamantă a susţinut că raţionamentul judecătorul fondului este greşit întrucât societatea A. nu a argumentat existenţa pagubei iminente din perspectiva inexistentei profitului ci a invocat în special pericolul de a nu-şi putea executa obligaţiile curente faţă de furnizori, fată de salariaţi, faţă de bugetul de stat, necesare pentru buna funcţionare a societăţii în continuare, în condiţiile în care a dovedit că nu are numerar suficient şi pentru aceste obligaţii şi pentru plata amenzii.

In acord cu practica sa în materie, în sensul că valoarea ridicată a sumei stabilite cu titlu de amendă nu constituie, în sine, dovada pagubei iminente şi reţinând totodată apărările intimatului Consiliul Concurenţei în sensul că in lipsa unor noi documente financiare, prezintă relevanţă informaţiile publice privind situaţia financiară din anul 2014 a societăţii, chiar sintetice, ce indică faptul că reclamanta este o companie profitabilă, cu lichidităţi şi solvabilă, Înalta Curte urmează aşadar a respinge şi aceste susţineri, ca neîntemeiate.

Raportat la rezultatele financiare menţionate, în considerarea dimensiunii economice a societăţii recurente şi a amplorii activităţii acesteia, şi în opinia Înaltei Curţi, prezintă relevanţă sustinerile intimatului pârât în sensul că în analiza financiară a unei societăţi, în calculul lichidităţilor se are in vedere, de regulă, raportarea la întreaga valoare a activelor circulante, activele în numerar fiind un indicator facil modificabil şi drept urmare nu deplin edificator, mai ales în lipsa indicării, spre comparatie, a valorii creantelor.

In fine, nefondate sunt şi susţinerile vizând împrejurarea că instanţa de fond a aplicat în mod greşit principiul proporţionalităţii, întrucât nu a pus în balanţă interesul intimatului-pârât de a-i fi achitată imediat amenda şi interesul societăţii recurente ca plata să-i fie amânată, iar nu anulată sau exonerată, în condiţiile în care o atare chestiune ţine în mod evident de procedura punerii în executare a amenzii aplicate iar nu de acordarea suspendării de executare.

Prin urmare, faţă de toate cele mai sus arătate, reţinând temeinicia şi legalitatea sentinţei primei instanţe, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va respinge ca nefondat recursul de faţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 2039 din 13 iulie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 ianuarie 2018.