Ministry’s unauthorized unilateral modification of statutory salary classes invalidates structural fund salary claims

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună: anularea parţială a notificării privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. 4, suma amânată temporar la plată, înregistrată cu nr. x/22.05.2014 întrucât cererea nu a fost validată integral, şi pentru suma de 6.142\72 RON fără TVA; anularea deciziei nr. II/136/10.07.2014 privind contestaţia formulată de către Ministerul Educaţiei Naţionale, înregistrată la sediul DDCA sub nr. x/19.06.2014, împotriva notificării privind suma aprobată aferentă cererii de rambursare nr. 4, sumă amânată temporar la plată, înregistrată cu nr. x/22.05.2014, privind proiectul cod SMIS 39174; admiterea prezentei cereri şi validarea sumei în cuantum de 6.142,72 RON fără TVA.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1145 din 23 aprilie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 1145 din 23 aprilie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că soluţia instanţei de fond este neîntemeiată întrucât, în argumentarea soluţiei, practic aceasta a achiesat întru totul opiniei pârâtei.

Or, în mod nelegal s-a reţinut de către instanţa de fond că "niciunul dintre actele normative în baza cărora a fost emis Ordinul ministrului educaţiei naţionale nr. 5720/2013 nu prevedea posibilitatea modificării, de către ordonatorul de credite a claselor de salarizare stabilite anterior, şi implicit a cuantumului salariului pe proiect."

Deşi instanţa de fond a reţinut acest articol şi recunoaşte că "prevede într-adevăr, obligaţia ordonatorilor principali de credite de a stabili salariile de bază (...) astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinaţie" nu face o corectă interpretare a acestuia. Mai mult, în mod greşit instanţa de fond se raportează la art. 7 din Legea nr. 284/2010 şi reţine că,.,modificarea salariilor de bază se face prin legi speciale anuale de aplicare".

Instanţa de fond în mod greşit a coroborat cele doua prevederi statuate la art. 6 alin. (4) şi art. 7 din Legea nr. 284/2010. Astfel, în mod nelegal s-a reţinut că "deşi este adevărat că în anii 2012, 2013 şi 2014 nu au fost elaborate norme de aplicare a legislaţiei privind salarizarea, ulterioare anului 2011, însă această împrejurare nu îi conferea posibilitatea de a emite propriile norme de aplicare a legislaţiei."

A achiesa la această argumentare ar însemna să încălcăm principiul aplicării legii, în condiţiile în care la art. 6 din Legea nr. 284/2010, legiuitorul statuează că fiecare ordonator de credite are obligaţia de a stabili salariile de bază, soldele funcţiilor de bază/salariile funcţiilor de bază, indemnizaţiile lunare de încadrare, sporurile, alte drepturi salariale în bani şi în natură stabilite potrivit legii, să asigure promovarea personalului în funcţii, grade şi trepte profesionale şi avansarea în gradaţii, în condiţiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinaţie în bugetul propriu.

Ordonatorul de credite a stabilit în mod temeinic şi legal modalitatea cu privire la acordarea claselor de salarizare suplimentare prevăzute la art. 34 din Legea cadru nr. 284/2010.

De altfel, chiar emitentul Ordinului comun nr. 42/77/2011, în speţă Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice prin adresa nr. x comunica Ministerului Educaţiei Naţionale că prevederile Ordinului nr. 42/77/2011 referitoare la modalitatea de acordare a numărului de clase de salarizare suplimentare care se atribuie pentru timpul efectiv alocat realizării activităţilor pentru fiecare proiect pot fi utilizate cu titlu de recomandare.

Recurentul mai arată că OMEN nr. 5720/23.12.2013, este un act administrativ cu caracter individual, care nu a fost anulat şi produce efecte juridice pentru perioada la care ne raportăm.

Mai mult, instanţa de fond nici nu a analizat şi prin urmare nu a înlăturat în niciun fel criticile formulate raportat la împrejurarea că pârâta a susţinut că "reclamanta a emis Ordinul nr. 5720/2013 modificând astfel prevederile instituite printr-un act normativ aplicabil".

Pe de o parte, ministerul nu a modificat Ordinul nr. 42/77/2011, întrucât nu avea calitatea de emitent iniţial al acestui ordin, iar pe de altă parte acest ordin avea caracter de recomandare. Astfel, urmează a se reţine că, potrivit prevederilor legale în vigoare Ministerul Educaţiei Naţionale avea competenţa ca, în temeiul legii, să modifice actul administrativ propriu emis în calitate de iniţiator. În consecinţă, prin emiterea Ordinului nr. 5720/2013 nu au fost modificate prevederi instituite printr-un alt ordin cu caracter normativ, aşa cum în mod eronat s-a reţinut de autoritatea pârâtă, ci a fost reglementată în conformitate cu prevederile legale, modalitatea de salarizare a personalului din cadrul MEN, care a lucrat în echipe de proiect, cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 42/77/2011 aşa cum menţionează unul dintre emitenţii săi are caracter de recomandare. Temeiul legal invocat în preambulul ordinului era suficient pentru emiterea acestuia.

Prin urmare, prin emiterea Ordinului nr. 5720/2013 s-a reglementat în conformitate cu prevederile legale, modalitatea de salarizare a personalului din cadrul MEN, care a lucrat în echipe de proiect, cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 42/77/2011 aşa cum menţionează unul dintre emitenţii săi are caracter de recomandare.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 28.09.2017, recursul a fost admis în principiu.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că recurentul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice are calitatea de beneficiar al contractului de finanţare nr. x, proiect "Dezvoltarea capacităţii administrative a MEN prin implementarea managementului strategic şi îmbunătăţirea leadership-ului instituţiei, cod SMIS 39174, proiect finanţat prin Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative din Fondul Social European derulat prin AM PO DCA.

La data de 09.04.2014, reclamantul a depus cererea de rambursare nr. 4/9.04.2014, în cuantum de 1.011.806,73 RON.

Potrivit notificării nr. x-P/6.05.2014, emisă de Direcţia pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, cererea de rambursare sus-menţionată a fost validată pentru suma de 942.401,32 RON, din care au fost deduse sumele de 2.289 RON fără TVA şi 549,48 RON TVA.

Suma de 69.405,41 RON aferentă liniei bugetare 2.1 "Cheltuieli de salarizare (salarii) şi contribuţii salariale aferente, suportate de către angajator şi angajat, pentru personal angajat în cadrul instituţiei, structurii care beneficiază de fondurile structurale, sau în cadrul instituţiei structurii partenere ca funcţionari publici sau personal contractual, cu normă întreagă sau parţială de lucru, având atribuţii privind implementarea proiectului finanţat prin PODCA" a fost amânată la plată până la transmiterea documentelor solicitate de compartimentul de validare.

Conform notificării nr. x-P/22.05.2014, suma amânată la plată în cuantum de 69.405,41 RON fără TVA, aferentă cererii de rambursare nr. 4, a fost validată parţial, pentru suma de 63.262,69 RON, astfel: fonduri externe nerambursabile (FSE), 53.773,29 RON; cofinanţare de la bugetul de stat, 9.489,40 RON.

Cererea nu a fost validată pentru suma de 6.142,72 RON fără TVA, aferent liniei bugetare 2.1 "Cheltuieli de salarizare (salarii) şi contribuţii salariale aferente, suportate de către angajator şi angajat, pentru personal angajat în cadrul instituţiei, structurii care beneficiază de fondurile structurale, sau în cadrul instituţiei structurii partenere ca funcţionari publici sau personal contractual, cu normă întreagă sau parţială de lucru, având atribuţii privind implementarea proiectului finanţat prin PODCA", reţinându-se că nu au fost respectate prevederile punctului 5 din Ordinul comun nr. 42/77/2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat contestaţie cu privire la suma de 6.142,72 RON fără TVA, nevalidată, aferentă cererii de rambursare nr. 4.

În cuprinsul contestaţiei a arătat că Direcţia Salarizare a Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice i-a comunicat, prin adresa nr. x, că prevederile punctului 5 din Ordinul comun nr. 42/77/2011, referitoare la modalitatea de stabilire a numărului de clase de salarizare suplimentare care se atribuie pentru timpul efectiv alocat realizării activităţilor pentru fiecare proiect, "pot fi utilizate cu titlu de recomandare".

Prin decizia nr. II/136/10.07.2014, Comisia de soluţionare desemnată prin dispoziţia internă nr. II/118/25.06.2014 a directorului Direcţiei pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative a respins contestaţia ca nefondată.

S-a menţionat, în cuprinsul deciziei, că legiuitorul a stabilit în mod expres clasele de salarizare care se pot acorda personalului nominalizat în echipele de proiecte, orice altă dispoziţie contrară fiind emisă cu nerespectarea legii.

Prin Ordinul nr. 4666/20.07.2011, emis de ministrul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a fost aprobat Regulamentul privind plata drepturilor salariale pentru personalul care este nominalizat în echipele de proiecte finanţate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare.

Ordinul nr. 4666/2011 a fost emis în baza art. 34 din Legea nr. 284/2010, Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerului Finanţelor Publice nr. 42/77/2011 şi H.G. nr. 536/2011.

Ordinul nr. 5720/23.12.2013 a fost emis în baza Legii nr. 284/2010, a Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerului Finanţelor Publice nr. 42/77/2011, pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice şi a H.G. nr. 185/2013.

Atât timp cât Ordinul nr. 5720/2013 a fost emis chiar în baza Ordinului comun al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerului Finanţelor Publice nr. 42/77/2011, nu se mai poate reţine caracterul de recomandare al acestuia din urmă, invocat de către reclamant şi menţionat în adresa emisă de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Înalta Curte apreciază că niciunul dintre actele normative în baza cărora a fost emis Ordinul ministrului Educaţiei Naţionale nr. 5720/2013 nu prevedea posibilitatea modificării, de către ordonatorul de credite, a claselor de salarizare stabilite anterior, şi implicit a cuantumului salariului pe proiect, în mod legal cererea de rambursare nr. 4/9.04.2014 nu a fost validată integral, apreciindu-se că salarizarea personalului din cadrul proiectului s-a făcut, de la data de 23.12.2013 până la data depunerii cererii de rambursare, cu încălcarea prevederilor legale în materie de salarizare.

La calculul salariului brut pe proiect s-a avut în vedere următorul algoritm: s-a adunat salariul de bază din documentele justificative cu sporul pentru condiţii vătămătoare. Suma rezultată s-a împărţit la numărul de ore lucrătoare din lună, rezultatul fiind ulterior înmulţit cu numărul de ore efectiv lucrate pe proiect. A fost adăugat sporul de clase de salarizare suplimentare, obţinut din înmulţirea salariului de bază din documentele justificative cu numărul de clase de salarizare suplimentare acordate conform punctului 5 din Ordinul nr. 42/77/2011.

Aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, în situaţia în care s-ar fi dorit modificarea procentului calculat din salariul de bază, respectiv numărul de clase de salarizare acordate, se impunea modificarea Ordinului comun nr. 42/77/2011 de către instituţiile avizatoare, respectiv Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi Ministerul Finanţelor Publice. În atare situaţie, o modificare a Ordinului comun nr. 42/77/2011, ar fi fost posibilă numai în situaţia în care ar fi intervenit modificări în ceea ce priveşte elementele sistemului de salarizare, lucru care nu s-a întâmplat din anul 2010, odată cu adoptarea Legii nr. 284/2010, a actelor normative în materie apărute ulterior şi până în prezent.

Şi critica recurentului potrivit căreia ordonatorul de credite a stabilit, astfel cum îi permiteau dispoziţiile legale, modalitatea cu privire la acordarea claselor de salarizare suplimentare prevăzute la art. 34 din Legea cadru nr. 284/2010, este neîntemeiată şi nu poate fi primită.

Dispoziţiile art. 6 alin. (4) din Legea nr. 284/2010 invocate de recurent, prevăd într-adevăr obligaţia ordonatorilor principali de credite de a stabili salariile de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariile funcţiilor de baza, indemnizaţiile lunare de încadrare etc., astfel încât sa se încadreze în sumele aprobate cu această destinaţie în bugetul propriu.

Acest text trebuie coroborat cu dispoziţiile art. 7 din acelaşi act normativ care prevede posibilitatea modificării salariilor de bază, soldelor, funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale (fost Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice) împotriva sentinţei civile nr. 1145 din 23 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 26 ianuarie 2018.