Judicial reviewability of administrative control reports as preparatory acts under Law No. 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial la Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, şi ulterior pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Spitalul Judeţean de Urgenţă "Sf. Pantelimon" Focşani a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, anularea Raportului de control nr. x/19.06.2014 emis de pârât, în ceea ce priveşte măsurile aferente prezentate în cadrul Capitolului Concluzii, şi anularea Capitolului Constatări din cadrul acestuia.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2539 din 9 octombrie 2015, a respins acţiunea formulată de reclamant, ca inadmisibilă, reţinând, în esenţă, că raportul de control atacat nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs reclamantul Spitalul Judeţean de Urgenţă "Sf. Pantelimon" Focşani, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul a susţinut, contrar celor reţinute de prima instanţă, că raportul de control atacat reprezintă un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii.

În opinia recurentul, actul atacat produce efecte juridice în măsura în care, prin acesta, s-au impus măsuri concrete pentru remedierea, în maxim 5 zile, a normelor juridice ce se presupune că au fost încălcate de către unitatrea sanitară.

Recurentul a mai arătat că în măsura în care se va aprecia că raportul contestat nu reprezintă un act administrativ de sine stătător, acesta poate fi calificat ca fiind un act premergător emiterii actului administrativ, contrar celor reţinute de prima instanţă care nu a indicat o justificare.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea sentinţei atacate, fiind legală şi temeinică.

5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 21 iunie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 9 noiembrie 2017.

II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată şi, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere privind anularea Raportului de control nr. x/19.06.2014, emis de pârât, în ceea ce priveşte măsurile aferente prezentate în cadrul Capitolului Concluzii, şi anularea Capitolului Constatări din cadrul acestuia.

Prima instanţă a ajuns la concluzia că acţiunea este inadmisibilă, reţinând că raportul de control atacat nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Această soluţie este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 "actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

În acord cu hotărârea primei instanţe, care este pusă la adăpost de orice critică, Înalta Curte reţine că raportul de control atacat, ce conţine constatările echipei de control din cadrul autorităţii intimate, nu şi măsuri în consecinţă, reprezintă doar o operaţiune premergătoare unui prezumtiv act administrativ, neavând astfel caracter de act administrativ.

Astfel, prin actul atacat se constată o anumită situaţie de fapt în urma controlului privind verificarea aspectelor menţionate în nota Serviciului juridic şi contencios nr. 29598/14.05.2014, verificarea existenţei de plăţi restante şi a arieratelor la data controlului, verificarea încadrării angajamentelor legale în bugetul aprobat pe anii 2013 şi până la data controlului, precum şi alte aspecte considerate relevante de către comisia de control, inclusiv împrejurări calificate ca abateri de la legalitate, în cadrul activităţii desfăşurate de recurent pe o perioadă dată.

Totodată, se indică persoanele responsabile pentru diferitele ipoteze observate, se formulează concluzii, propuneri şi se fixează un termen în care măsurile propuse să fie aduse la îndeplinire.

Aşadar, autoritatea intimată, prin actul contestat, nu a impus măsuri pentru intrarea în legalitate, nu a stabilit o sancţiune în cazul neintrării în legalitate şi nici dreptul părţii de a contesta acest act (drept recunoscut în cazul actului administrativ, dat fiind caracterul executoriu în mod direct al acestuia).

Prin urmare, raportul de control contestat nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu este emis în executarea legii ori în organizarea executării în concret a legii, nu produce efecte juridice proprii, în sensul că nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, şi nu poate fi pus în executare, neavând în sine forţă executorie.

De asemenea, contrar afirmaţiilor recurentului, instanţa de control judiciar observă că judecătorul fondului a precizat că raportul de control nu constituie decât un act premergător actului administrativ propriu-zis, făcând trimitere la prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în cazul învestirii cu acţiunea formulată împotriva actului administrativ partea poate contesta şi operaţiunile administrative care au stat la baza emiterii actului (inclusiv raportul de control atacat în prezenta cauză), instanţa fiind ţinută să se pronunţe în condiţiile textului de lege sus-menţionat.

În concluzie, se reţine că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Spitalul Judeţean de Urgenţă Sf. Pantelimon Focşani împotriva sentinţei nr. 2539 din 9 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 25 ianuarie 2018.