Suspension of administrative litigation during pending criminal fraud investigation: interpretation of Art. 28(2) Law 554/2004 and the impact of in rem proceedings

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Hotărârea contestată

Prin încheierea de şedinţă din 9 iunie 2017, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare a judecăţii.

În temeiul art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ., a suspendat judecata cererii formulate de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, până la soluţionarea dosarului x/2014 al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie - Serviciul Teritorial Craiova.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei încheieri a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură

În motivarea căii de atac, recurenta a susţinut că încheierea a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 28 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ("Legea nr. 554/2004"), având în vedere că prin răspunsul la întâmpinare şi prin notele scrise depuse la dosarul cauzei, dar şi prin concluziile orale susţinute la termenul din data de 08.06.2017 când au avut loc dezbaterile asupra cererii de suspendare, A. a stăruit în mod constant în continuarea judecării pricinii, arătând instanţei de fond că se impune respingerea cererii de suspendare formulată în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ.

În opinia recurentei, instanţa de fond nu a făcut aplicarea prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 care impuneau acesteia o interdicţie de a suspenda pricina în această situaţie (faţă de poziţia procesuală exprimată fără echivoc în sensul respingerii cererii de suspendare şi continuării judecăţii).

Textul legal citat instituie o excepţie de la regula consacrată de art. 244 pct. 2 C. proc. civ. (art. 413 alin. (1) pct. 2 noul C. proc. civ.- n.ns.), în sensul că, în situaţia în care reclamantul, în calitate de persoană vătămată, stăruie în continuarea judecării pricinii, instanţa de contencios administrativ nu poate da curs cererii de suspendare a judecăţii în ipoteza în care s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune săvârşită în legătură cu actul administrativ atacat.

Cu alte cuvinte, în materia contenciosului administrativ devine aplicabilă o excepţie de la regula "penalul ţine în loc civilul", cu precizarea că litigiile din această materie pot fi incluse în sfera largă a noţiunii de "proces civil".

Recurenta mai precizează că art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., reglementează posibilitatea instanţei de a suspenda judecarea cauzei atunci când sunt întrunite condiţiile prevăzute de acest text de lege, "dacă legea nu prevede altfel", însă dispoziţiile art. 28 alin. (2) din legea specială reprezintă o normă derogatorie de la regula anterior enunţată, pe care instanţa de fond a ignorat-o, dispunând suspendarea judecării cauzei. Astfel, este restrictivă interpretarea instanţei de fond care a apreciat că art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 devine incident doar în situaţia în care s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune săvârşită exclusiv în legătură cu actul administrativ atacat excluzând operaţiunile administrative anterioare care au determinat emiterea acelui act.

S-a mai arătat că încheierea recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor ce reglementează cazurile de suspendare facultativă a judecăţii în secţiunea referitoare la situaţia de fapt, instanţa de fond, sesizată fiind cu o cerere de suspendare facultativă, a reţinut în mod eronat ca fiind întrunite condiţiile instituite de prevederile art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ., dispunând suspendarea cauzei pendinte. Astfel, instanţa de fond a apreciat greşit asupra existenţei unei înrâuriri hotărâtoare pe care infracţiunea ce face obiectul dosarului nr. x/2014 aflat pe rolul DNA - Serviciul Teritorial Craiova (cu privire la care s-a dispus începerea urmăririi penale pentru săvârşirea infracţiunilor de corupţie prevăzute de Legea nr. 78/2000) ar avea-o asupra soluţiei ce ar urma să se pronunţe în cauza de faţă.

Condiţiile suspendării facultative nu sunt întrunite in prezenta cauza

Recurenta susţine că în dosarul penal nr. x/2014 se efectuează cercetări în faza urmăririi penale in rem, nefiind însă indicat niciun suspect cu privire la săvârşirea infracţiunilor reţinute prin actul de sesizare al parchetului. Astfel, în condiţiile în care nu există nici măcar un suspect sau inculpat identificat în cauza şi nu a fost dispusă o soluţie în dosarul penal x/2014, în mod total eronat instanţa a admis cererea de suspendare.

De asemenea, susţine că obligativitatea începerii urmăririi penale cu privire la fapta (in rem) anterior efectuării oricăror acte de cercetare în baza art. 305 alin. (1) din C. proc. pen. nu este echivalentă cu întrunirea condiţiei începerii urmăririi penale prevăzută de art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ.

Cu alte cuvinte, începerea urmăririi penale in rem conform noii legi de procedura penala (pentru asigurarea principiului legalităţii şi imperativului realizării tuturor activităţilor de cercetare/urmărire numai într-un cadru procesual bine definit), nu trebuie interpretata în sensul întrunirii automate a condiţiei prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ. privind începerea urmăririi penale.

Astfel, strict in prezenţa unei urmăriri penale in rem începută în condiţiile art. 305 alin. (1) din Noul C. proc. pen., instanţa civilă nu poate determina cu suficient temei că procesul penal ar avea o influenta decisivă asupra soluţiei ce ar urma să se dea în procesul civil, mai ales atunci când urmărirea penală are în vedere mai mulţi făptuitori.

S-a arătat că în dosarul penal, urmărirea penala s-a dispus cu privire la infracţiunile prevăzute de Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, reţinându-se că reprezentanţii mai multor societăţi (printre care şi recurenta) ar fi utilizat documente sau declaraţii false, inexacte sau incomplete în vederea obţinerii unor sume importante de bani, fără a se face vreo menţiune specifică cu privire la declaraţiile respective şi fără a se indica acele documente care conţin informaţii inexacte sau incomplete, neputând-se presupune ca este vorba despre contractele pe care APIA, in mod eronat, nu le ia in considerare pentru dovedirea dreptului de folosinţă asupra terenurilor.

În plus, raţiunile pentru care APIA a dispus obligarea recurentei la plata unor sume de bani cu titlu de sancţiune ţin de interpretarea înscrisurilor ce au fost depuse de către A. în dovedirea dreptului de folosinţa, fără vreo legătura cu declaraţii sau alte înscrisuri emanând de la reprezentanţii legali ai A. despre care APIA nu face niciun fel de referire, nici in Procesul-verbal şi nici in Decizia de soluţionare.

Ca urmare, apreciază recurenta că procesul penal nu ar putea avea o influenţă decisivă asupra soluţiei ce ar urma sa se dea în procesul civil, mai ales atunci când urmărirea penală are in vedere mai mulţi făptuitori, cum este cazul şi în speţa de faţă.

Sub un alt aspect, recurenta arată că instanţa de fond nu a analizat condiţia oportunităţii suspendării cauzei precum şi efectul pe care o asemenea soluţie l-ar avea cu privire la drepturile sale procesuale. In contextul in care dosarul penal nr. x/2014 a fost format in anul 2014, iar până în prezent acesta nu a depăşit etapa urmăririi penale in rem, este evident că suspendarea cauzei ar vătăma ireparabil dreptul său de a-i fi soluţionată cauza într-un termen rezonabil.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând încheierea atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor intimatei şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prin încheierea de şedinţă din data de 9 iunie 2017, Curtea de Apel Braşov a dispus, în temeiul disp. art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., suspendarea judecăţii cererii formulate de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, până la soluţionarea dosarului x/2014 al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie - Serviciul Teritorial Craiova.

Motivul de casare invocat de recurentă este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."

În speţă, criticile recurentei se referă la împrejurarea că încheierea recurată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care recurenta reclamantă a insistat în continuarea judecăţii.

Înalta Curte reţine că potrivit prevederilor art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "Instanţa de contencios administrativ nu poate suspenda judecarea pricinii când s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune săvârşită în legătură cu actul administrativ atacat, dacă reclamantul -persoană vătămată - stăruie în continuarea judecării pricinii".

Textul legal citat instituie o excepţie de la regula consacrată de art. 244 pct. 2 C. proc. civ. (art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ.), în sensul că, în situaţia în care reclamantul, în calitate de persoană vătămată, stăruie în continuarea judecării pricinii, instanţa de contencios administrativ nu poate da curs cererii de suspendare a judecăţii în ipoteza în care s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune săvârşită în legătură cu actul administrativ atacat.

Însă, pentru a fi incident în cauză textul e lege invocat de recurentă, trebuie ca infracţiunea pentru care se solicită suspendarea judecăţii cauzei să privească actul administrativ atacat.

În speţă, prima instanţă s-a pronunţat pe solicitarea de suspendare a cauzei, datorate suspiciunilor ce rezultă din adresa comunicată la dosar de Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie - Serviciul Teritorial Craiova, prin care s-a dispus începerea urmăririi penale pentru infracţiunea prevăzută de art. 181 din Legea nr. 78/2000.

S-a stabilit că din conţinutul adresei rezultă că obiectul cercetărilor îl constituie modul de acordare a sprijinului financiar în campaniile 2009, 2010, 2011, 2013, 2014, urmare a cererilor unice de plată pe suprafaţă depuse în campaniile respective de reprezentanţii unor societăţi, printre care şi S.C. A. S.R.L. şi S.C. B. S.R.L., prin utilizarea de documente sau declaraţii false, inexacte sau incomplete.

Aşadar, în cauză nu este vorba de o infracţiune în legătură (sau care să vizeze) actul administrativ atacat, pentru a fi incident textul de lege invocat de recurentă, ci de o infracţiune în legătură cu faptele reţinute în procesul-verbal ce face obiectul prezentei cauze.

Obiectul dosarului de faţă îl constituie solicitarea recurentei reclamante de anulare a Procesului-verbal înregistrat la Direcţia antifraudă şi control intern din cadrul APIA sub nr. x/2016 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare vizând cererea unică de plată nr. x/26.04.2013

Din cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare pârâta a constatat nereguli în legătură cu încheierea contractelor de arendare între reclamanta S.C. A. S.R.L. şi S.C. B. S.R.L., aferent cererilor de sprijin pentru campania agricolă 2013.

În acest context, Înalta Curte constată că, în mod corect, prima instanţă a reţinut că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., existând o legătură între modul de soluţionare a dosarului penal şi prezenta acţiune.

Pentru aceleaşi motive, se constată a fi nefondate susţinerile recurentei potrivit cărora instanţa de fond a apreciat greşit asupra existenţei unei înrâuriri hotărâtoare pe care infracţiunea ce face obiectul dosarului nr. x/2014 ar avea-o asupra soluţiei ce ar urma să se pronunţe în cauza de faţă.

Instanţa de control judiciar constată că în raport de criticile formulate de recurentă împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare, obiectul dosarului penal în care se cercetează modul de acordare a sprijinului financiar în campaniile 2009, 2010, 2011, 2013, 2014, urmare a cererilor unice de plată pe suprafaţă depuse în campaniile respective de reprezentanţii unor societăţi, printre care şi S.C. A. S.R.L. şi S.C. B. S.R.L., prin utilizarea de documente sau declaraţii false, inexacte sau incomplete, poate avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează a se da în prezenta cauză.

Pe de altă parte, împrejurarea că s-a dispus începerea urmăririi penale in rem, iar nu in personam, nu are nicio relevanţă în condiţiile în care dispoziţiile legale incidente -art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ.- nu fac nicio distincţie în acest sens.

În ceea ce priveşte distincţia făcută de recurenta-reclamantă asupra împrejurării că urmărirea penală s-a dispus in rem, nu in personam, fapt care, în opinia sa, ar atrage neîndeplinirea condiţiei cerute pentru suspendarea judecăţii cauzei, în raport de dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., nefiind indicat niciun suspect cu privire la săvârşirea infracţiunilor reţinute prin actul de sesizare al parchetului, Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate aceste susţineri, chestiunea invocată fiind analizată în considerentele Deciziei nr. 21/2017 pronunţate de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Aşadar, hotărârea pronunţată pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, menţionată în paragraful precedent, a statuat în considerentele sale decizorii că "suspendarea prevăzută de art. 413 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ. este o suspendare facultativă, lăsată la aprecierea instanţei de judecată. Textul legal nu face nicio distincţie în funcţie de stadiul şi tipul urmăririi penale - cu privire la faptă sau cu privire la persoană - astfel că interpretarea textului de lege trebuie să se realizeze conform principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus" (paragr. 40 din Decizia nr. 21/2017 a ICCJ-CDC).

Nici împrejurarea că prin cererea de chemare în judecată au fost invocate şi aspecte de ordin formal ce atrag nulitatea procesului-verbal şi care pot fi analizate de către instanţa de contencios administrativ neavând legătură cu parcursul dosarului penal, nu pot conduce la o altă soluţie.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, controlul actului administrativ se realizează în mod unitar, neputând fi decelate în mod distinct doar unele motive de nelegalitate sau netemeinicie, în raport de momentul soluţionării cererii.

Nu în ultimul rând, nici argumentul referitor la vătămarea dreptului recurentei de a-i fi soluţionată cauza într-un termen rezonabil nu poate fi primit, în condiţiile în care durata lungă a procesului penal este o apreciere subiectivă ce nu are suport în probele dosarului.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs:

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este nefondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 şi disp. art. 496 C. proc. civ. va dispune respingerea acestuia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva încheierii din 9 iunie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 ianuarie 2018.