Scope of managerial incompatibility in public hospital administration and distinction between public-sector manager and private-sector administrator roles

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2014 din 09.10.2014 reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 927 din data de 01.04.2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională De Integritate - Inspecţia De Integritate, anulând Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâta Agenţia Naţională De Integritate - Inspecţia De Integritate, a formulat recurs, solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate şi, reţinând cauza spre rejudecare, să se dispună respingerea acţiunii, cu consecinţa menţinerii, ca temeinic şi legal a Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014, în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate a reclamantului prevăzută la art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

In drept au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ.

În esenţă, recurenta a susţinut că în mod nelegal prima instanţă a constatat că în speţă nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, motivând eronat că potrivit ultimei menţiuni în Registrul Comerţului, precum şi prin adresa nr. x/2014 emisă de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice, începând cu data de 01.05.2009 activitatea S.C. B. S.R.L. este suspendată şi, astfel, reclamantul nu a desfăşurat activitatea pe care o presupune exercitarea funcţiei de administrator la această societate.

Recurenta a susţinut că legiuitorul a stabilit foarte clar care sunt incompatibilităţile funcţiei de manager de spital, una dintre ele fiind calitatea de administrator la o societate comercială, fiind fără relevanţă dacă societatea comercială a desfăşurat sau nu activitate, dacă a realizat sau nu venituri, întrucât legiuitorul nu a făcut distincţie între societăţile care derulează activităţi şi cele care nu derulează activităţi.

În opinia recurentei, reclamantul nu a efectuat demersurile necesare pentru a ieşi din starea de incompatibilitate în termenul prevăzut de art. 180 alin. (1) lit. b) coroborat cu alin. (4) din Legea nr. 95/2006.

Astfel, nu se poate reţine că incompatibilitatea prevăzuta de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 nu a existat, din moment ce potrivit evidenţelor ONRC, reclamantul este administratorul S.C. B. S.R.L., iar suspendarea temporară a activităţii acestei societăţi nu anulează de drept calitatea de administrator al societăţii.

Se solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate în sensul respingerii acţiunii astfel cum a fost formulată şi menţinerii ca legal emis a raportului de evaluare contestat.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 13.10.2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 20.09.2017 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.2 Cu privire la fondul recursului. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea formulată de intimată şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum şi în conformitate cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate s-a constatat că reclamantul A. s-a aflat începând cu data de 23.05.2012 şi până la data emiterii raportului de evaluare în stare de incompatibilitate în sensul prevederilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, deoarece a exercitat concomitent funcţia de manager interimar, respectiv manager al Spitalului Judeţean de Urgenţă Alexandria şi funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L., nr. de ordine la x/2000.

S-a reţinut prin raportul contestat că în urma evaluării declaraţiilor de interese, precum şi a altor date şi informaţii din documentele aflate la dosar, au fost identificate elemente în sensul existenţei stării de incompatibilitate în sensul prevederilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare.

Intimatul-reclamant a fost apreciat incompatibil prin deţinerea simultană a calităţii de manager interimar al Spitalului Judeţean de Urgenţă Alexandria şi funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L, în perioada 23.05.2012 - 02.10.2012.

Se constată că interpretarea dată de instanţa de primă jurisdicţie dispoziţiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 este în sensul urmărit de legiuitor.

În conformitate cu prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii "(1) Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: b) exercitarea oricărei activităţi sau funcţii de manager inclusiv cele neremunerate."

Instanţa de fond a analizat actul administrativ atacat, prin raportare la cele două perioade reţinute în raportul de evaluare, precum şi prin interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor invocate ca fiind încălcate, la situaţia de fapt dedusă judecăţii.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 176 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii stabilesc condiţiile de ocupare a funcţiei de manager al unui spital public, iar prin art. 1 din anexa nr. 1 pct. II din Ordinul ministrului sănătăţii nr. 1384/2010 se stabileşte "obiectul contractului" de management.

Prin dispoziţiile art. 180 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 legiuitorul a stabilit care sunt incompatibilităţile funcţiei de manager de spital, fiind respectat principiul proporţionalităţii, în limitele aduse exercitării unei profesii şi a echilibrului între scopul urmărit de legiuitor şi interesele concrete corespunzătoare scopului urmărit.

Prin deciziile nr. 844/2015 şi nr. 190/2017, Curtea Constituţională a reţinut că legiuitorul a avut în vedere aceste limitări, deoarece funcţia de manager presupune gestionarea patrimoniului şi a mijloacelor materiale şi băneşti ale spitalului, astfel încât interesul general urmărit a privit buna gestionare a banilor publici folosiţi pentru realizarea unui sistem de sănătate eficient economic, pus în slujba cetăţeanului.

Or, plecând de la acest context, în mod corect instanţa de primă jurisdicţie a analizat sensul sintagmei "a exercita" cuprinsă în art. 180 alin. (1) lit. b) din actul normativ în discuţie, pentru a se putea stabili, cu certitudine, dacă reclamantul a încălcat regimul incompatibilităţilor în perioadele reţinute în raportul de evaluare contestat.

Astfel, Înalta Curte, constată că prin utilizarea sintagmei de "exercitare a funcţiei" legiuitorul a înţeles să acopere situaţiile de fapt, concrete, în care o persoană numită în funcţia de manager exercită orice altă activitate sau funcţie de manager. De aceea, instanţa trebuie să verifice, iar instanţa de primă jurisdicţie a verificat întocmai, dacă reclamantul a îndeplinit atribuţiile specifice funcţiei de administrator în perioadele reţinute în raportul de evaluare contestat, perioade în care a deţinut funcţia de manager interimar de spital.

Înalta Curte reţine că din actele dosarului rezultă că, S.C. B. S.R.L. are activitatea întreruptă începând cu data de 01.05.2009, aspect ce rezultă atât din ultima menţiune înregistrată în Registrul Comerţului referitoare la această societate, precum şi din adresa x/30.09.2014 emisă de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice, potrivit căreia societatea este inactivă fiscal începând cu data de 11.06.2009, ca urmare a deciziei de inactivare nr. x/29.05.2009 şi neîndeplinirii niciunei obligaţii declarative prevăzute de lege, împrejurare din care se poate prezuma că reclamantul nu a exercitat funcţia de administrator al societăţii.

Faptul că au fost depuse declaraţii fiscale cu valoare zero atestă lipsa activităţii societăţii, nefiind vorba despre o activitate de conducere a societăţii.

Se arată în cererea de recurs că în mod corect şi legal au fost identificate în raportul de evaluare elemente privind existenţa stării de incompatibilitate, în sensul art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, deoarece reclamantul, începând cu data de 23.05.2012 şi până în prezent, a deţinut concomitent funcţia de manager interimar, respectiv manager al Spitalului Judeţean de Urgenţă Alexandria şi funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L.

Susţinerea nu poate fi reţinută în soluţionarea favorabilă a căii de atac, din moment ce textul de lege invocat se referă în mod expres la exercitarea şi nu la deţinerea concomitentă a funcţiilor, iar din probele administrate în cauză nu a rezultat exercitarea de către intimatul reclamant a funcţiei de administrator al societăţii S.C. B. S.R.L.

În plus, raportul de evaluare este nelegal deoarece în cauză lipseşte al doilea element a stării de incompatibilitate reţinută prin raport în sensul că funcţia de administrator la o societate comercială nu reprezintă o funcţie de manager şi nu poate fi inclusă în sintagma "oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager" prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006.

În opinia Curţii nu orice activitate de conducere şi administrare din sectorul privat se încadrează unui activităţi sau funcţii de manager în sensul dispoziţiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Pornind în această analiză de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că art. 37 alin. (1) şi (2) din acest act normativ stabileşte următoarele:

"(1) În limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni. (2) Dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, şi devine obligatoriu pentru actele normative din aceeaşi materie."

Din interpretarea acestor dispoziţii legale, rezultă că o noţiune nu poate avea înţelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiaşi act normativ, ci trebuie înţeleasă atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiţii, iar în cazul în care legea nu conţine vreo definiţie, atunci înţelesul noţiunii trebuie să fie acelaşi, oriunde ar fi cuprinsă această noţiune în cadrul respectivei legi.

În speţă, în conformitate cu reglementările cuprinse în Anexa II la Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarului public, în cadrul funcţiilor publice specifice este inclusă, printre altele, funcţia de manager public, aspect de natură a conduce la concluzia că noţiunea de "manager" este asociată din punct de vedere legal sectorului public.

În materia incompatibilităţilor, normele legale sunt de strictă interpretare, reţinându-se că Legea nr. 95/2006, care stabileşte expres incompatibilităţile pentru funcţia de manager de spital, operează cu noţiunea de "manager", dispunând la art. 178 alin. (1) în sensul că:

"Spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică".

De asemenea, Legea nr. 31/1990 privind societăţile comerciale nu foloseşte termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societăţii comerciale. Potrivit legislaţiei naţionale, societăţile comerciale şi celelalte entităţi private sunt conduse de către administratori sau directori, în funcţie de sistemul de conducere ales de către aceste entităţi.

Mai mult, Legea nr. 161/2003 menţionează distinct funcţia de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcţie publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor, etc.

În cazul de speţă, dacă legiuitorul ar fi intenţionat să exclusă posibilitatea unui manager medical de a deţine simultan funcţia de administrator al unei societăţii comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990.

Incompatibilitatea reţinută în cauză nu poate fi justificată de scopul urmărit prin norma prevăzută la art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, în condiţiile în care, cele două funcţii deţinute simultan de către recurent, nu pot intra în mod real şi concret în conflict, fapt care ar avea consecinţe negative asupra modului lor de exercitare, aceste două funcţii fiind reglementate prin acte normative diferite, având dispoziţii specifice fiecărui domeniu de activitate.

Constatând că sentinţa este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ., întrucât instanţa de fond în mod corect a dispus anularea Raportului de evaluare emis de recurenta-pârâtă, soluţia primei instanţe va fi menţinută de Înalta Curte şi, pe cale de consecinţă, recursul va fi respins, ca nefondat.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate împotriva sentinţei nr. 927 din 1 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 ianuarie 2018.