Administrative sanction against municipal executive for inadequate accessible public transport and the preclusive effect of res judicata on statutory competence allocation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 01.07.2016, reclamantul Primarul Municipiului Călăraşi a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, anularea în parte a Hotărârii nr. 357/11.05.2016 emisă de CNCD, în ceea ce priveşte amenda contravenţională aplicată reclamantului.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4215 din 28 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea reclamantului şi a fost anulată în parte Hotărârea nr. 357/11.05.2016 emisă de CNCD, în ceea ce priveşte amenda contravenţională aplicată reclamantului Primarul Municipiului Călăraşi.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării,

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că sentinţa Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal este criticabilă sub aspectul nelegalităţii întrucât a fost pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 22 din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap şi art. 63 alin. (1) lit. d) şi alin. (5) lit. c) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.

Cu alte cuvinte, Primarul coordonează realizarea serviciilor publice de interes local prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local şi totodată ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret a activităţii din domeniile prevăzute în competenţa consiliului local la art. 36 alin. (6) lit. a-b).

Aşa fiind, responsabilitatea asigurării mijloacelor de transport în comun adaptate persoanelor cu handicap revine în mod direct Primarului Municipiului Călăraşi, în calitatea sa de organ executiv al deciziilor luate de Consiliul Local al Municipiului Călăraşi, for legislativ ce răspunde inclusiv pentru neluarea unor decizii concrete de către acesta.

Intimatului-reclamant îi revenea, în principal, obligaţia de a lua măsuri specifice în vederea asigurării transportului în comun al persoanelor cu handicap, iar pentru neîndeplinirea acestei obligaţii, sancţiunea poate fi aplicată acestuia.

Potrivit competenţelor stabilite prin Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, atât autoritatea deliberativă (consiliul local), cât şi autoritatea executivă (primarul), în calitatea lor de autorităţi publice locale, au competenţe comune în ceea ce priveşte buna funcţionare a serviciilor publice de interes local şi, mai mult, Primarul este cel care ia măsuri necesare pentru executarea în concret a acestor atribuţii de furnizare a serviciilor publice de interes local, consiliul local având doar atribuţia adoptării hotărârilor ce fixează cadrul legal în care se desfăşoară aceste servicii.

Din analiza dispoziţiilor art. 20 alin. (1),art. 21 alin. (1) şi (2) şi art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, trebuie reţinut faptul că numai unitatea administrativ-teritorială este înzestrată cu personalitate juridică şi numai aceasta poate sta în judecată în nume propriu.

Astfel, unitatea administrativ-teritorială este Municipiul Călăraşi prin Primar, Consiliul local al Municipiului Călăraşi neavând personalitate juridică şi nici patrimoniu propriu. Fiind o structură fără personalitate juridică, Consiliul Local al Municipiului Călăraşi nu avea capacitate de folosinţă a drepturilor civile pentru a fi fost parte reclamată în dosarul CNCD nr. x/2016, astfel încât nu putea fi sancţionat contravenţional pentru neasigurarea serviciilor comunitare de transport public local.

Prin raportare la dispoziţiilor art. 2 alin. (1), art. 2 alin. (3) şi (4) din O.G. nr. 137/2000, o faptă poate fi calificată ca fiind faptă de discriminare dacă îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii.

a) Existenţa unui tratament diferenţiat manifestat prin deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă (existenţa unor persoane sau situaţii aflate în poziţii comparabile):

b) Existenţa unui criteriu de discriminare potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1), criteriile de discriminare sunt: rasa, naţionalitatea, etnia, limba, religia, categoria socială, convingerile, sexul orientarea sexuală, vârsta, handicapul, boala cronică necontagioasă, infectarea cu virusul HIV, apartenenţa la a categoric defavorizată precum şi orice alt criteriu.

c) Tratamentul diferenţiat să aibă drept scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate a unui drept recunoscut de lege.

d) Tratamentul diferenţiat să nu fie justificat obiectiv de un scop legitim, iar metodele utilizate în vederea atingerii acestui scop să nu fie adecvate şi necesare.

În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în domeniu, diferenţa de tratament devine discriminare atunci când se induc distincţii între situaţii analoage şi comparabile fără ca acestea să se bazeze o justificare rezonabilă şi obiectivă. Instanţa europeană a decis în mod constant că pentru ca o asemenea încălcare să producă "trebuie stabilit că persoane plasate în situaţii analoage sau comparabile, în materie, beneficiază de un tratament preferenţial şi că această distincţie nu-şi găseşte nici o justificare obiectivă sau rezonabilă".

În analiza cauzei, Colegiul director al CNCD a stabilit că, în conformitate cu definiţia dată, discriminarea reprezintă o diferenţiere pe un criteriu care atinge un drept fără să existe o justificare obiectivă.

Examinând sesizarea, documentele depuse la dosar, precum şi dispoziţiile legale incidente, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a reţinut faptul că, prin neasigurarea transportului persoanelor cu dizabilităţi locomotorii, practic a fost refuzat accesul acestor categorii de persoane la serviciile oferite de companiile de transport în comun, fiind refuzată şi acordarea drepturilor stabilite de legislaţie, fiind incidente, astfel prevederile art. 10 lit. g) şi h) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare.

Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a mai reţinut faptul că, la data de 01.03.2016, (data expirării ultimei monitorizări), Primarul Municipiului Calăraşi nu a răspuns solicitărilor CNCD, netransmiţând informaţii cu privire la mijloacele de transport în comun adaptate nevoilor persoanelor cu dizabilităţi locomotorii, astfel încât C.N.C.D. a fost nevoit să se raporteze la constatările făcute prin Hotărârea C.N.C.D nr. 271/10 06.2015.

Prin urmare, în Municipiul Călăraşi, din numărul total de 14 de autobuze doar 5 au fost adaptate respectiv din numărul total de 3 microbuze niciunul nu a fost adaptat.

Astfel, persoanele ca handicap locomotor din Municipiul Călăraşi nu vor putea utiliza decât cele 5 autobuze adaptate din numărul total de 14 respectiv nu vor putea utiliza niciunul din cele 3 microbuze, ceea ce creează o atmosferă umilitoare la adresa persoanelor cu dizabilităţi locomotorii, fiind incidente prevederile art. 15 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare.

Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a reţinut faptul că Primarul Municipiul Călăraşi a avut un comportament pasiv, în ceea ce priveşte măsurile de accesibilizare a mijloacelor de transport în comun de pe raza administrativ-teritorială a Municipiului Călăraşi, comportament care a produs efecte ce au defavorizat, în mod nejustificat, persoanele cu dizabilităti locomotorii, fiind astfel incidente prevederile art. 2 alin. (4), din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare.

Astfel, neasigurarea pe toate mijloacele de transport comun local a transportului persoanelor cu dizabilităţi locomotorii reprezintă discriminare directă, întrucât se creează o deosebire pe criteriul dizabilităţii, care are ca efect restrângerea exercitării, în condiţii de egalitate, a dreptului de a beneficia de serviciile oferite în domeniul transportului public în comun.

În susţinerea recursului recurentul indică şi redă texte de lege incidente cauzei precum şi practica judiciară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal.

4. Apărările intimatului

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Prin întâmpinare a invocat excepţia autorităţii de lucru judecat, arătând faptul că Hotărârea CNCD nr. 251/2014 a fost anulată de Curtea de Apel Bucureşti prin sentinţa civilă nr. 3518/18.12.2014, pronunţată în dosarul nr. x/2014, definitivă prin nerecurare, iar Hotărârea CNCD nr. 271/2015 a fost anulată prin sentinţa civilă nr. 292/3.02.2016 a Curţii de Apel Bucureşti, pronunţată în dosarul nr. x/2015.

5. Procedura derulată în recurs

Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 13 iulie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 02.11.2017 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Hotărârea nr. 251/30.04.2014 emisă de CNCD, s-a aplicat reclamantului Primarul Municipiului Călăraşi o amendă contravenţională în cuantum de 2.000 RON, pentru încălcarea art. 10 din O.G. nr. 137/2000, prin aceea că autorităţile administraţiei publice locale din municipiul Călăraşi nu au luat măsuri pentru a asigura accesul la serviciul public de transport local pentru persoanele cu dizabilităţi locomotorii, ceea ce a dus la discriminarea acestora, prin încălcarea art. 22 şi art. 64, alin. (1), lit. a) din Legea nr. 448/2006.

Prin hotărâre s-a stabilit un termen de 6 luni pentru remedierea situaţiei.

Prin sentinţa civilă nr. 3518/18.12.2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a în dosarul nr. x/2014, a fost anulată hotărârea de mai sus, reţinându-se ca potrivit art. 36, alin. (2), lit. d) şi art. 36, alin. (6), lit. a), pct. 14 din Legea nr. 215/2001, obligaţia de asigurare a serviciilor comunitare de transport public locale revine consiliilor locale şi nu primarului, astfel încât sancţiunea trebuia aplicată autorităţii deliberative şi nu celei executive.

Cu toate acestea, prin Hotărârea nr. 271/10.06.2015 emisă de CNCD, s-a aplicat Primarului Municipiului Călăraşi sancţiunea avertismentului, pentru încălcarea art. 10 din O.G. nr. 137/2000, prin aceea că autorităţile administraţiei publice locale din Municipiul Călăraşi nu au luat măsuri pentru a asigura accesul la serviciul public de transport local pentru persoanele cu dizabilităţi locomotorii, ceea ce a dus la discriminarea acestora, prin încălcarea art. 22 şi art. 64, alin. (1), lit. a) din Legea nr. 448/2006.

Prin hotărâre s-a stabilit un nou termen pentru remedierea situaţiei.

Prin sentinţa civilă nr. 292/03.02.2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a în dosarul nr. x/2015, a fost anulată hotărârea de mai sus, reţinându-se puterea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 3518/18.12.2014 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a în dosarul nr. x/2014, prin care se stabilise deja că potrivit art. 36 alin. (2) lit. d) şi art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 14 din Legea nr. 215/2001, obligaţia de asigurare a serviciilor comunitare de transport public local revine consiliilor locale şi nu primarului, astfel încât sancţiunea trebuia aplicată autorităţii deliberative şi nu celei executive.

Prin Hotărârea nr. 357/11.05.2016 emisă de CNCD, contestată în cauza de faţă, s-a aplicat din nou Primarului Municipiului Călăraşi o amendă contravenţională în cuantum de 10.000 RON, pentru încălcarea art. 10 din O.G. nr. 137/2000, pentru perioada ulterioară datei de 01.03.2016, prin aceea că autorităţile administraţiei publice locale din Municipiul Călăraşi nu au luat măsuri pentru a asigura accesul la serviciul public de transport local pentru persoanele cu dizabilităţi locomotorii, ceea ce a dus la discriminarea acestora, prin încălcarea art. 22 şi art. 64, alin. (1), lit. a) din Legea nr. 448/2006.

Analizând legalitatea acestei ultime hotărâri, instanţa de fond a reţinut că se menţine efectul puterii de lucru judecat al sentinţei civile nr. 3518/18.12.2014 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a in dosarul nr. x/2014, prin care s-a stabilit deja că, potrivit art. 36, alin. (2), lit. d) şi art. 36, alin. (6), lit. a), pct. 14 din Legea nr. 215/2001, obligaţia de asigurare a serviciilor comunitare de transport public local revine consiliilor locale şi nu primarului, astfel încât sancţiunea trebuia aplicată autorităţii deliberative şi nu celei executive.

Înalta Curte constată că este legală soluţia primei instanţe de anulare în parte a hotărârii CNCD, din moment ce prin sentinţa civilă nr. 3518/2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, care se bucură de putere de lucru judecat, s-a statuat că primarului nu ii revine obligaţia de a asigura serviciile comunitare de transport public local.

În consecinţă, sancţionarea acestuia este lipsită de temei legal, în mod corect instanţa de fond constatând că aspectele reţinute prin sentinţa sus amintită îşi păstrează valabilitatea în condiţiile în care a nu a intervenit modificarea prevederilor Legii nr. 215/2001 incidente în speţă.

Mai mult, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs, recurenta pârâtă nu critică, în concret, considerentele sentinţei de fond care au avut în vedere puterea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 3518/2014, ci acestea reprezintă o reluarea argumentelor prezentate în hotărârea a cărei anulare se solicită în litigiul de fată.

Or, instanţa de fond nu a mai analizat dispoziţiile legale referitoare la autorităţile administraţiei publice locale care au ca atribuţie asigurarea serviciilor comunitare de transport public local şi nici prevederile O.G. nr. 137/2000, întrucât se stabilise cu putere de lucru judecat, prin hotărârea judecătorească sus menţionată, că primarul autoritatea sancţionată de CNCD nu are această atribuţie.

În consecinţă, se reţine că sentinţa este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. Pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurent.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării împotriva sentinţei civile nr. 4215 din 28 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 ianuarie 2018.