Suspension of execution of court audit recovery decision: interpretation of separate action under Law 554/2004 and proof of justified case and imminent harm

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22 februarie 2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea Naţională Fitosanitară, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016, emisă de pârâtă, în ceea ce priveşte măsura stabilită la Cap. II pct. 1, până la soluţionarea definitivă a Dosarului nr. x/2016.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 1372 din 12 aprilie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei de interes, a admis cererea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională Fitosanitară, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016, emisă de pârâtă, în ceea ce priveşte măsura stabilită la Cap. II pct. 1, până la soluţionarea definitivă a cauzei ce face obiectul Dosarului nr. x/2016.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 1372 din 12 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Recurenta-pârâtă a formulat critici cu privire la soluţia pronunţată asupra excepţiei lipsei de interes, invocată prin întâmpinarea depusă în dosarul de fond, susţinând că soluţia instanţei de fond este nelegală. În acest sens, a apreciat că sunt încălcate prevederile art. 33 din C. proc. civ., întrucât reclamanta nu justifică un folos practic, efectiv, obţinut în urma admiterii cererii de suspendare, având în vedere că, prin Sentinţa civilă nr. 301 din 03.02.2017, pronunţată în Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea vizând anularea măsurii dispuse prin decizie.

Lipsa interesului procesual al intimatei-reclamante rezultă şi din interpretarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, art. 14 din Legea nr. 554/2004 permit promovarea unei cereri de suspendare, pe calea unei acţiuni separate, caz în care măsura suspendării poate fi dispusă doar până la pronunţarea instanţei de fond. Pe de altă parte, cererea de suspendare formulată în condiţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 poate fi depusă odată cu cererea principală, iar măsura suspendării se dispune până la soluţionarea definitivă a cauzei.

În speţă, reclamanta a promovat cererea de suspendare pe calea unei acţiuni separate, însă după soluţionarea în fond a acţiunii în anulare a actului administrativ, ipoteză care nu se înscrie în prevederile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 şi pentru care Legea nr. 554/2004 nu cuprinde nicio reglementare.

Pe fondul recursului, pârâta susţine că motivarea hotărârii atacate are caracter lacunar în ceea ce priveşte îndeplinirea cerinţelor legale pentru suspendarea executării unui act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate.

Referitor la condiţia cazului bine justificat, instanţa de fond nu a realizat o analiză proprie a împrejurărilor de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, întemeindu-şi concluziile doar pe soluţia pronunţată în acţiunea în anulare a deciziei emise de pârâtă.

Recurenta-pârâtă a susţinut că acţiunea de control s-a desfăşurat în temeiul şi cu respectarea prevederilor pct. 174 - 188 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi (denumit în continuare "RODAS"), ale art. 140 din Constituţia României, precum şi ale art. 11 alin. (2) - (3), coroborate cu art. 21, art. 22, art. 33, art. 43, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992, astfel încât Decizia nr. 3 din 31.03.2016 îndeplineşte toate condiţiile de legalitate.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, recurenta-pârâtă apreciază că instanţa de fond şi-a întemeiat argumentaţia pe producerea unui prejudiciu viitor şi incert. O astfel de interpretare încalcă însuşi caracterul excepţional al măsurii suspendării executării actului administrativ şi, în raport de specificul activităţii de control şi a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României, este de natură a goli de conţinut activitatea acestei instituţii. Conform modificărilor legislative aduse Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României nu mai stabileşte, ea însăşi, existenţa unor prejudicii şi nu mai procedează la recuperarea lor, ci doar constată neregulile şi încălcările legii, dispunând în sarcina entităţii controlate obligaţia de stabilire a întinderii prejudiciului şi de recuperare a acestuia.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 64 din Legea nr. 94/1992, recurenta-pârâtă arată că aceste prevederi nu se aplică în situaţia în care conducerea intimatei-reclamante formulează o cerere în scris, motivată, de prelungire a termenelor stabilite prin decizie, în baza pct. 235 - 236 din RODAS.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Autoritatea Naţională Fitosanitară nu a depus întâmpinare în dosarul instanţei de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes în susţinerea cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016, Înalta Curte consideră că soluţia primei instanţe pronunţată asupra excepţiei este legală, criticile formulate de pârâta Curtea de Conturi a României fiind nefondate.

Analizând motivele cererii de recurs, Înalta Curte constată că, deşi a susţinut nelegalitatea soluţiei pronunţate de prima instanţă cu privire la excepţia lipsei de interes, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României nu a formulat critici efective, raportate la considerentele hotărârii atacate, rezumându-se la reluarea aspectelor expuse în cuprinsul întâmpinării depuse în dosarul de fond, privitoare la interpretarea prevederilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, precum şi ale art. 33 din C. proc. civ.

Examinând argumentaţia instanţei de fond, Înalta Curte constată că aceasta a explicat în mod lămuritor modalitatea de aplicare şi interpretare a prevederilor art. 14, raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru cazul specific în care acţiunea vizând suspendarea executării actului administrativ este promovată ulterior pronunţării instanţei de fond asupra acţiunii în anulare.

Înalta Curte constată că prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004 permit introducerea cererii de suspendare odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond. Or, acest moment temporal nu poate fi interpretat ca reprezentând data pronunţării instanţei de fond asupra acţiunii în anulare a actului administrativ, astfel cum susţine recurenta-pârâtă, ci data soluţionării definitive a litigiului.

Această interpretare este confirmată de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cuprinsul cărora se prevede că suspendarea se dispune "până la pronunţarea instanţei de fond" şi ale art. 15 din aceeaşi lege, potrivit căruia măsura suspendării se dispune "până la soluţionarea acţiunii de fond", deosebirile terminologice dintre cele două texte de lege ("pronunţare", respectiv "soluţionare") dovedind intenţia legiuitorului ca prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004 să constituie temeiul juridic al formulării unei cereri de suspendare a executării actului administrativ pe toată perioada cuprinsă între data formulării acţiunii în anulare şi data soluţionării definitive a acesteia. Prin urmare, este neîntemeiată susţinerea recurentei-pârâte în sensul omisiunii reglementării legislative a situaţiei promovării cererii de suspendare a executării actului administrativ după pronunţarea unei soluţii, în fond, asupra acţiunii în anulare a aceluiaşi act.

În ceea ce priveşte aplicarea dispoziţiilor art. 33 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că reclamanta justifică interesul procesual al promovării cererii de suspendare, în condiţiile în care, deşi acţiunea în anulare a fost admisă, această soluţie nu are caracter definitiv, fiind atacată cu recurs de pârâta Curtea de Conturi a României, iar admiterea în fond a acţiunii în anulare nu conduce la suspendarea de drept a executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016.

II.2. Pe fondul recursului, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a analizat corespunzător îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care va menţine soluţia de suspendare a executării Deciziei nr. 3 din 31.03.2016, emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

Criticile recurentei-reclamante privitoare la caracterul lacunar al motivării hotărârii recurate şi la inexistenţa unei analize proprii instanţei de judecată urmează a fi respinse, ca nefondate, Înalta Curte reţinând că sentinţa recurată cuprinde argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit este întemeiată. Instanţa de control judiciar reţine că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, este neîntemeiată susţinerea recurentei-pârâte în sensul că, raportându-se doar la soluţia pronunţată în acţiunea în anulare, instanţa de fond nu a realizat o analiză proprie a acestei condiţii. Înalta Curte constată că, chiar dacă Sentinţa civilă nr. 301 din 03.02.2017, pronunţată în Dosarul nr. x/2016, prin care Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea vizând anularea măsurii dispuse prin decizie, nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâtă), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecăţii. În acest caz, instanţa de fond, făcând aplicarea prevederilor art. 430 alin. (1) şi alin. (4) C. proc. civ., a apreciat a fi de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor cu privire la îndeplinirea acestei condiţii, apreciind în mod corect că reclamanta beneficiază de aparenţa de nelegalitate a actului administrativ.

Contestând această concluzie, recurenta-pârâtă a susţinut, atât prin cererea de recurs, cât şi prin întâmpinarea depusă la dosarul de fond, că Decizia nr. 3 din 31.03.2016 beneficiază de prezumţia de legalitate întrucât acţiunea de control s-a desfăşurat cu respectarea pct. 174 - 188 din RODAS, ale art. 140 din Constituţia României şi ale art. 11 alin. (2) - (3), coroborate cu art. 21, art. 22, art. 33, art. 43, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992. Or, textele de lege indicate de recurenta-pârâtă în susţinerea aparenţei de legalitate a actului administrativ sunt norme de procedură ce reglementează atribuţiile şi activitatea de control desfăşurată de Curtea de Conturi a României, nefiind utile soluţionării cauzei, întrucât aspectele de nelegalitate ale actului administrativ, invocate de intimata-reclamantă pentru a dovedi cazul bine justificat, nu au privit încălcarea procedurilor de control, ci greşita interpretare a dispoziţiilor Ordinului Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 639/2015, în raport de prevederile Legii nr. 284/2010, cu privire la stabilirea drepturilor salariale cuvenite angajaţilor Autorităţii Naţionale Fitosanitare.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, Înalta Curte va respinge criticile recurentei-pârâte, reţinând că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activităţii reclamantei, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, raportată la o pagubă viitoare şi incertă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public. Raportat la obligaţia stabilită în sarcina reclamantei prin măsura a cărei suspendare se solicită, respectiv recuperarea, pe toate căile legale, a sumei de 400.646 RON, reprezentând drepturi salariale plătite unui număr de 19 salariaţi în perioada iunie- decembrie 2015, precum şi a accesoriilor aferente, punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanţa de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantei, obligând la demararea unor proceduri de ordin administrativ şi/sau judiciar, cu costuri materiale şi de resurse umane considerabile.

Totodată, recurenta-pârâtă a învederat că paguba iminentă nu poate fi susţinută nici de existenţa dispoziţiilor art. 64 din Legea nr. 94/1992, care prevăd sancţiuni de ordin penal în cazul neaducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi în termenul stabilit în decizie, întrucât termenul poate fi prelungit, conform procedurii prevăzute de pct. 235 - 236 din RODAS. Analizând prevederile regulamentului, Înalta Curte reţine că, deşi posibilă, acordarea unei prelungiri a termenului fixat prin decizie reprezintă o măsură lăsată la stricta apreciere a pârâtei, care o poate respinge, considerând că motivele invocate de reclamantă sunt insuficiente ori neconcludente. Aşadar, riscul aplicării unei sancţiuni penale pentru nepunerea în executare a măsurii impuse de recurenta-pârâtă nu este înlăturat prin existenţa unei proceduri de prelungire a termenului de executare a măsurii, cât timp decizia prelungirii termenului aparţine tot emitentului actului administrativ.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14, art. 15 şi a art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, împotriva Sentinţei civile nr. 1372 din 12 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 februarie 2019.

Procesat de GGC - GV