Conflict of interest: applicability of Law 161/2003 to parliamentarians and non-retroactivity of evaluation procedure

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 octombrie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportul de Evaluare nr. x/13.10.2015, întocmit de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 51 din 02 martie 2016, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 51/02.03.2016, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

Hotărârea instanţei de fond este criticată sub aspectul modalităţii de apreciere şi interpretare a principiului neretroactivităţii legii civile, întrucât fapta imputată recurentului-reclamant s-a produs la data de 15.12.2008, când a propus angajarea fiului său în calitate de consilier la biroul parlamentar, iar evaluarea acestei fapte, din perspectiva conflictului de interese, s-a realizat conform Legii nr. 176/2010, act normativ intrat în vigoare ulterior. Instanţa de fond a apreciat, în mod nelegal, că principiul neretroactivităţii legii este respectat prin efectuarea activităţii de evaluare sub imperiul normelor de procedură reglementate de Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, prin analizarea şi încadrarea faptelor în prevederile Legii nr. 161/2003.

Instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, întrucât, la momentul ivirii conflictului de interese (15.12.2008), aceste prevederi erau abrogate prin dispoziţiile Legii nr. 144/2007. În urma abrogării, dispoziţiile art. 70 - 79 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 reglementează conflictul de interese doar în ceea ce priveşte funcţiile şi demnităţile publice prevăzute la art. 72 - 79, între care nu se află şi aceea de deputat. În acest sens, recurentul-reclamant a invocat prevederile Hotărârii Comisiei permanente a Camerei Deputaţilor şi Senatului privind interpretarea unitară a prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006, prin care s-a reţinut caracterul de strictă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor prin care se reglementează conflictul de interese.

Prin urmare, deşi articolul care reglementa în mod expres conflictul de interese privind demnităţile publice de senator şi deputat a fost abrogat, instanţa de fond a procedat la o extindere nelegală a principiilor definite în Secţiunea 1 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 şi la alte categorii decât cele enumerate în mod expres în secţiunile următoare, interpretând trunchiat motivele deciziei Curţii Constituţionale nr. 81/2013, care nu prevede că art. 70 din Legea nr. 161/2003, care reglementează conflictul de interese în cazul altor funcţii publice se aplică parlamentarilor. În cazul demnităţilor publice, noţiunea de conflict de interese nu era reglementată în cuprinsul Legii nr. 96/2006 la data de 15.12.2018, fiind legiferată ulterior, prin dispoziţiile art. I pct. 14 al Legii nr. 219/2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006.

O altă critică adusă hotărârii primei instanţe priveşte greşita aplicare a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu privire la termenul de 3 ani în care intimata-pârâtă putea efectua activitatea de evaluare.

Astfel, cu privire la competenţa intimatei-pârâte de a efectua evaluarea unor fapte din anul 2008, instanţa de fond a reţinut că dreptul de control rezultă din încetarea contractului de muncă în anul 2011, după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010. Instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că, la data la care s-a realizat angajarea fiului recurentului-reclamant la Biroul Parlamentar, legea nu interzicea aceste angajări, sens în care sunt invocate dispoziţiile Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, iar implicarea recurentului-reclamant s-a limitat la propunerea de angajare, încadrarea efectivă a salariaţilor fiind făcută prin Ordin al Secretarului General al Camerei Deputaţilor, cu avizul Direcţiei Juridice.

Legea nr. 96/2006 a fost modificată la data de 05 iulie 2013, prin Legea nr. 219/2013, ulterior momentului la care a încetat contractul de muncă, în 2011. Prin urmare, formularea concluziilor privind existenţa conflictului de interese nu ţine cont de cadrul legislativ în vigoare în perioada 2008-2011.

Cât priveşte analizarea pe fond a conflictului de interese, recurentul-reclamant susţine că nu au fost dovedite lipsa sa de imparţialitate şi integritate şi că nu a existat niciun interes de natură patrimonială, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate nu a depus întâmpinare faţă de recursul declarat de reclamantul A.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 25 aprilie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin Rezoluţia din 16 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în anularea raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut că în perioada exercitării mandatului de deputat, reclamantul a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât a solicitat şi a angajat în cadrul Biroului Parlamentar, în funcţia de consilier, pe fiul său, B., încălcând astfel dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Analizând criticile de nelegalitate formulate de reclamantul A. prin cererea de recurs, Înalta Curte reţine că acestea pot fi sintetizate astfel:

i) încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, cu referire la greşita reţinere a incidenţei prevederilor Legii nr. 176/2010 în procedura de evaluare a conflictului de interese ivit la o dată anterioară intrării în vigoare a acestei legi;

(ii) greşita aplicare a dispoziţiilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, întrucât, la momentul ivirii conflictului de interese, aceste prevederi erau abrogate prin dispoziţiile Legii nr. 144/2007;

(iii) greşita aplicare a prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât aceste prevederi nu reglementează regimul conflictelor de interese în privinţa funcţiilor de demnitate publică exercitate de parlamentari;

(iv) greşita aplicare a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în ceea ce priveşte termenul de 3 ani înăuntrul căruia intimata-pârâtă putea efectua activitatea de evaluare;

(v) inexistenţa conflictului de interese, ca urmare a inexistenţei unui interes personal de natură patrimonială.

II.1. În ceea ce priveşte criticile recurentului-reclamant referitoare la încălcarea principiul neretroactivităţii legii civile, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, reţinând că, în cauză, verificările cu privire la respectarea regimului conflictelor de interese au fost începute de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la data de 03.03.2015, după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010. Prin urmare, întreaga procedură de evaluare s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate în Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, faptele au analizate şi încadrate juridic în prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului tempus regit actum.

Această interpretare a fost confirmată şi de soluţia de unificare a practicii judiciare, adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în şedinţa din 30 iunie 2014, prin care s-a stabilit că nu este încălcat principiul neretroactivităţii legii civile în situaţia în care ANI efectuează procedura de evaluare prin raportare la dispoziţiile de drept substanţial cuprinse în Legea nr. 161/2003, dar în baza şi ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, cu privire la raporturi juridice născute şi epuizate anterior intrării în vigoare a ultimei legi.

II.2. Criticile recurentului-reclamant privind greşita aplicare de către prima instanţă a prevederilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003 sunt întemeiate, instanţa de fond reţinând incidenţa în cauză a unor dispoziţii de lege abrogate la data ivirii conflictului de interese.

Textul de lege contestat a fost abrogat prin prevederile art. 60 din Legea nr. 144/2007, anterior datei de 15.12.2008, la care recurentul-reclamant a formulat propunerea în urma căreia s-a încheiat contractul individual de muncă prin care fiul recurentului-reclamant a ocupat funcţia de consilier la biroul parlamentar, împrejurare ce a generat conflictul de interese reţinut în sarcina reclamantului.

Caracterul întemeiat al acestei critici nu este, însă, suficient pentru a conduce la reformarea soluţiei instanţei de fond, având în vedere că prima instanţă nu a analizat conflictul de interese doar prin prisma art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, ci şi prin prisma prevederilor art. 70 din aceeaşi lege, astfel încât soluţia prin care s-a confirmat legalitatea raportului de evaluare şi încălcarea de către reclamant a regimului conflictului de interese nu a fost întemeiată doar pe dispoziţiile textului de lege abrogat.

Înalta Curte subliniază că raportul de evaluare întocmit de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate s-a fundamentat exclusiv pe prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar instanţa de contencios administrativ este învestită cu analizarea legalităţii acestui act administrativ, inclusiv din perspectiva aplicării corecte, la situaţia de fapt relevată, a textului de lege a cărui incidenţă a fost reţinută de autoritatea competentă. În acest sens, Înalta Curte constată că greşita aplicare de către prima instanţă a unui text de lege abrogat nu produce efecte în privinţa constatării conflictului de interese, atât timp cât, prin considerentele hotărârii pronunţate, aceasta s-a pronunţat şi cu privire la legalitatea temeiului de drept pe care s-au fundamentat concluziile raportului de evaluare.

II.3. Înalta Curte va respinge, ca nefondată, şi critica privitoare la inaplicabilitatea prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 în cazul persoanelor care exercită demnitatea publică de deputat.

Circumstanţele litigiului relevă situaţia de fapt, reţinută în raportul de evaluare şi necontestată în materialitatea ei de niciuna dintre părţi, în sensul că reclamantul, în calitate de deputat, a propus angajarea fiului său în cadrul Biroului Parlamentar al deputatului A., propunere care a fost concretizată prin încheierea contractului individual de muncă nr. x din 15.12.2008. Contractul de muncă a încetat la data de 01.11.2011, prin Ordinul nr. 1301/25.10.2011, emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor.

În raport de această situaţie, prin raportul de evaluare s-a reţinut că reclamantul nu a respectat regimul conflictelor de interese, încălcând prevederile art. 70, raportat la art. 71 din Legea nr. 161/2003.

Conform art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada faptelor constatate prin raportul de evaluare:

"Art. 70. Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Art. 71. Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public."

Prin recursul declarat în cauză, reclamantul a contestat aplicabilitatea acestui text de lege, apreciind, în esenţă, că, la data ivirii conflictului de interese (15.02.2018), nu exista o reglementare expresă a conflictului de interese în ceea ce priveşte parlamentarii, ca urmare a abrogării dispoziţiilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, iar instanţa de fond a aplicat într-o manieră extensivă nepermisă dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, făcând, totodată, şi o greşită interpretare a considerentelor Deciziei nr. 81/2013 a Curţii Constituţionale.

Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această critică, reţinând că dispoziţiile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003 sunt aplicabile în prezenta cauză şi se interpretează şi se aplică coroborat cu întregul cadru instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003. Astfel, din conţinutul Titlului IV al legii, intitulat "Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice", rezultă că regimul incompatibilităţilor şi conflictului de interese se aplică tuturor titularilor de funcţii publice, în care se includ atât funcţiile publice administrative, cât şi funcţiile de demnitate publică: Preşedintele României, deputaţii şi senatorii, consilierii prezidenţiali şi consilierii de stat din Administraţia Prezidenţială, primul ministru, miniştrii, miniştrii delegaţi, secretarii şi subsecretarii de stat, inclusiv funcţiilor asimilate acestora, prefecţii şi subprefecţii, magistraţii, aleşii locali, funcţionarii publici.

Această interpretare este confirmată şi de considerentele Deciziei nr. 81/2013 a Curţii Constituţionale, prin care s-a statuat că situaţia senatorilor şi deputaţilor este aceeaşi cu a celorlalte categorii de demnitari şi funcţionari publici cărora li se aplică actul normativ, ceea ce confirmă aplicabilitatea aceluiaşi regim juridic în materia conflictului de interese. Astfel, Curtea Constituţională a reţinut că:

"(...) deşi statutul constituţional şi legal al membrilor Parlamentului, ca reprezentanţi ai poporului, este diferit de statutul funcţionarilor publici şi, în general, de al celorlalţi cetăţeni, ceea ce determină, în consecinţă, particularităţi cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate fi reţinut ca justificând o diferenţă de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane cărora li se aplică Legea nr. 176/2010. Aceasta, întrucât, din perspectiva obiectului şi scopului acestei reglementări - care vizează asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale - toate persoanele menţionate la art. 1 alin. (1) din lege se află în aceeaşi situaţie juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma "funcţii şi demnităţi publice", în considerarea căreia le revin obligaţii specifice."

Susţinerile recurentului-reclamant, întemeiate pe Hotărârea Comisiei permanente a Camerei Deputaţilor şi Senatului privind interpretarea unitară a prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006, nu sunt de natură a înlătura aplicarea dispoziţiilor art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, în condiţiile în care nu corespund cerinţelor unei interpretări legale în sensul art. 69 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora:

"Intervenţiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de acelaşi nivel cu actul vizat, prin dispoziţii interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziţiei al cărui sens trebuie clarificat."

În aceeaşi linie argumentativă, Înalta Curte constată a fi neîntemeiată critica recurentului-reclamant privitoare la inexistenţa unui cadru legislativ de reglementare a conflictului de interese aplicabil parlamentarilor, în perioada de timp scursă între abrogarea dispoziţiilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003 (prin Legea nr. 144 din 21 mai 2007) şi data intrării în vigoare a dispoziţiilor art. 191 din Legea nr. 96/2006 (introduse prin art. I pct. 14 al Legii nr. 219 din 21.07.2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006), atât timp cât acestei categorii de demnitari îi erau aplicabile dispoziţiile generale ale art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile formulate de reclamant, constatând că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod corect dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003.

II.4. Înalta Curte apreciază a fi nefondată şi critica privind greşita aplicare a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în ceea ce priveşte termenul de 3 ani înăuntrul căruia intimata-pârâtă putea efectua activitatea de evaluare.

Potrivit textului de lege menţionat, activitatea de evaluare se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora, iar în cauză, recurentul-reclamant a deţinut calitatea de parlamentar în perioada 2008 - 2012 şi, ulterior, în perioada 2012 - 2016. Având în vedere că activitatea de evaluare a fost începută la data de 03.03.2015, rezultă că termenul de 3 ani prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 a fost respectat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Subsumat acestei critici, reclamantul a susţinut că termenul de 3 ani nu poate fi calculat în raport de prevederile Legii nr. 176/2010, întrucât contractul individual de muncă a fost încheiat anterior intrării în vigoare a acestei legi, iar conflictul de interese nu poate fi reţinut în sarcina sa, întrucât nu este parte a contractului.

În ceea ce priveşte contractul individual de muncă nr. x din 15.12.2008, încheiat între fiul reclamantului, B. şi Camera Deputaţilor, se constată că acesta a fost încheiat pe durată determinată, începând cu data de 15.12.2008, până la sfârşitul mandatului de deputat al reclamantului A., însă a încetat la data de 01.11.2011, prin Ordinul nr. 1301/25.10.2011, emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor. Prin urmare, instanţa de fond a reţinut în mod corect că, întrucât contractul de muncă este unul cu executare succesivă, efectele încălcării regimului conflictului de interese s-au produs până la data încetării contractului, în anul 2011, dată la care intrase în vigoare Legea nr. 176/2010, în raport de care s-a realizat activitatea de evaluare, cu respectarea termenului prevăzut de această lege.

Este de necontestat că reclamantul nu are calitatea de angajator în contractul individual de muncă, însă actul juridic s-a încheiat ca urmare a cererii formulate de reclamantul A., de încadrare în muncă a fiului său, B., în funcţia de consilier la Biroul Parlamentar, fiind astfel încălcată obligaţia de imparţialitate ce revenea reclamantului în exercitarea demnităţii publice, conform art. 71 din Legea nr. 161/2003.

II.5. În privinţa condiţiei referitoare la interesul personal de natură patrimonială, în sensul prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte reţine că aceasta este îndeplinită atât timp cât rezultă cu evidenţă că acţiunile reclamantului, concretizate în propunerea încheierii contractului de muncă, au avut ca finalitate angajarea, la Biroul Parlamentar, a fiului său, care a încasat remuneraţia cuvenită, ceea ce a produs consecinţe în patrimoniul familial, împrejurare care se circumscrie textului de lege menţionat, în sensul existenţei unui interes personal de natură patrimonială.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 51 din 02 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 februarie 2019.

Procesat de GGC - GV