Mayoral appointment to school administrative board violates statutory incompatibility regime

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 08 decembrie 2015, pe rolul Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 23.11.2015, emis de pârâtă.

1.2. Prin Sentinţa civilă nr. 249 din 12 februarie 2016, pronunţată în Dosarul nr. x/2015, Tribunalul Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 25 februarie 2016, sub nr. x/2016.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 138 din 23 martie 2016, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 138/23.03.2016, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, cu consecinţa anulării Raportului de evaluare nr. x/23.11.2015, întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

În susţinerea recursului, reclamantul a apreciat că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material reprezentate de prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 şi ale art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, interpretarea instanţei de fond fiind contrară scopului urmărit de legiuitor prin edictarea acestor norme.

Astfel, reglementarea incompatibilităţilor din cuprinsul art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003 a urmărit excluderea posibilităţii ca persoanele ce ocupă funcţii de conducere în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale să avantajeze societăţile, regiile autonome sau instituţiile publice, urmărindu-se, totodată, înlăturarea oricărei suspiciuni cu privire la asigurarea transparenţei alocării fondurilor publice şi a luării deciziilor.

În acest sens, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond nu a ţinut cont de distincţia operată de art. 32 alin. (5) din Constituţie, precum şi de prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011, asimilând, în mod greşit, unitatea de învăţământ Liceul "Mihai Viteazul" noţiunii de "instituţie publică", prevăzută de art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

De altfel, deşi în perioada supusă evaluării, art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 prevedea că din consiliul de administraţie al şcolii face parte un reprezentant al primarului, ulterior legiuitorul a modificat acest text, în sensul că persoana care face parte din consiliul este chiar primarul, aspect de natură a dovedi că prevederile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu se aplică în cazul consiliului de administraţie al unităţii de învăţământ, atât timp cât legea îl obligă pe primar să facă parte din consiliu.

Instanţa de fond a făcut o greşită interpretare a prevederilor art. 96 pct. 1 lit. c) din Legea nr. 1/2011, neţinând cont de modificarea legislativă intervenită potrivit O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014, în timpul cercetării şi întocmirii raportului de evaluare.

O altă critică formulată de recurentul-reclamant cu privire la hotărârea atacată vizează împrejurarea că Dispoziţia nr. 1420 din 02.08.2012, de numire a reclamantului în calitate de membru în consiliul de administraţie al Liceului "Mihai Viteazul", a fost verificată, sub aspectul legalităţii, atât de secretarul unităţii administrativ-teritoriale, potrivit art. 117 lit. a) din Legea nr. 215/2001, cât şi de Instituţia Prefectului Dolj, conform art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, această din urmă autoritate emiţând Referatul nr. x/28.08.2012, prin care s-a constatat că nu au fost încălcate obligaţiile legale privind starea de incompatibilitate.

Din această perspectivă, recurentul-reclamant a apreciat că instanţa de fond în mod greşit a minimalizat rolul avizului de legalitate, arătând că, într-o situaţie similară, Instituţia Prefectului Dolj a emis referatul nr. x/2014, prin care a constatat nelegalitatea Hotărârii nr. 172/2014 a Consiliului Local al municipiului Băileşti, prin care au fost desemnate, ca reprezentante ale consiliului local în unităţile de învăţământ, alte persoane decât cele care îndeplineau funcţia de consilieri locali. În concluzie, a opinat recurentul-reclamant că, în cazul în care Dispoziţia nr. 1420/02.08.2012 ar fi fost nelegală, aceasta ar fi fost cenzurată de Instituţia Prefectului Dolj pe calea controlului de legalitate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 iulie 2016, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 28 martie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin Rezoluţia din 16 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deşi reclamantul A. a invocat, drept temei al cererii de recurs, motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., criticile expuse se circumscriu doar dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel cum s-a reţinut şi prin raportul întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului, urmând a fi analizate din această perspectivă.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 02.08.2012 - 28.03.2013, a deţinut, simultan, funcţia de primar al municipiului Băileşti şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Liceului "Mihai Viteazul" Băileşti.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice.

Prin cererea de recurs, reclamantul A. a formulat critici cu privire la greşita interpretare şi aplicare a prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea 1/2011 şi a art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care pot fi rezumate astfel:

(i) unitatea de învăţământ (în cauză Liceul "Mihai Viteazul" Băileşti) nu are calitatea de "instituţie publică", în accepţiunea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003;

(ii) instanţa de fond a făcut o greşită interpretare a efectelor modificării legislative aduse prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prin dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2014;

(iii) instanţa de fond nu a luat în considerare efectele controlului de legalitate exercitat asupra dispoziţiei de numire a reclamantului în calitate de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ, de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale municipiul Băileşti şi de Instituţia Prefectului Dolj.

În ceea ce priveşte critica privind neîncadrarea Liceului "Mihai Viteazul" în categoria instituţiilor publice, Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, care, în cuprinsul art. 1 alin. (2) lit. a) - c) prevede că prezenta lege se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, iar în cuprinsul art. 2 pct. 39 prevede că noţiunea de "instituţii publice locale" reprezintă "denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora."

În acest sens, pct. 7 din Capitolul II al Anexei 2 la Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, prevede că, în bugetul propriu al unităţii administrativ-teritoriale vor fi incluse cheltuielile privind învăţământul preşcolar şi primar, învăţământul secundar, învăţământul postliceal, învăţământul special şi alte cheltuieli în domeniul învăţământului.

Totodată, art. 8 din Legea nr. 1/2011 prevede că: "Pentru finanţarea educaţiei naţionale se alocă anual din bugetul de stat şi din bugetele autorităţilor publice locale minimum 6% din produsul intern brut al anului respectiv. Suplimentar, unităţile şi instituţiile de învăţământ pot obţine şi utiliza autonom venituri proprii.(...)" (deşi aplicarea acestui articol este suspendată în perioada 2019-2021, conform O.U.G. nr. 114/2018, prevederile sale sunt relevante în stabilirea calităţii de instituţie publică a unităţilor de învăţământ).

În raport de toate aceste dispoziţii legale, Înalta Curte constată că unităţile de învăţământ se încadrează în categoria de instituţii publice, astfel încât cazurile de incompatibilitate reglementate de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 vor fi aplicabile şi în raport de situaţia deţinerii de către persoana evaluată a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ.

În cauză, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, prin Dispoziţia emisă sub nr. x din 02.08.2012, reclamantul, având funcţia de primar al municipiului Băileşti, a fost numit în calitate de membru în consiliul de administraţie al Liceului "Mihai Viteazul", fiind îndeplinită ipoteza reglementată de 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, reclamantul aflându-se sub incidenţa stării de incompatibilitate pe perioada deţinerii simultane a celor două calităţi.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această primă critică de nelegalitate formulată de recurentul-reclamant.

Referitor la motivul de recurs privind greşita interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014, Înalta Curte reţine că, până la data de 26.06.2014, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituţiilor de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Recurentul-reclamant a susţinut, prin cererea de recurs, că modificarea legislativă trebuia avută în vedere de instanţa de fond, întrucât reprezintă o nouă realitate juridică, care confirmă voinţa iniţială a legiuitorului, respectiv aceea de a nu considera participarea primarului în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ ca reprezentând un caz de incompatibilitate.

Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, reţine că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 02.08.2012 - 28.03.2013, perioadă în care, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligaţia legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ. În perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice precum Liceul "Mihai Viteazul" Băileşti, astfel încât, în consiliul de administraţie al liceului, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activităţii de evaluare, astfel cum a susţinut recurentul-reclamant.

Această interpretare a fost confirmată şi de soluţia de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în şedinţa din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, pentru situaţii ivite anterior modificării textului de lege şi a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de faţă, prevederile O.U.G. nr. 49/2014 au intrat în vigoare la peste un an de la momentul încetării stării de incompatibilitate, astfel încât nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare, motiv pentru care Înalta Curte va respinge, ca nefondat, motivul de recurs privitor la neaplicarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor O.U.G. nr. 49/2014.

În ceea ce priveşte criticile formulate de recurentul-reclamant, referitoare la controlul de legalitate realizat de secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi de Instituţia Prefectului Dolj cu privire la Decizia nr. 1420/02.08.2012, prin care reclamantul a fost numit ca membru în Consiliul de administraţie al Liceului "Mihai Viteazul", Înalta Curte urmează a le respinge, de asemenea, ca nefondate.

Verificarea de către instanţa de judecată a legalităţii raportului de evaluare întocmit de intimata-pârâtă presupune examinarea stării de incompatibilitate reţinute de Autoritatea Naţională de Integritate, în raport de dispoziţiile legale incidente şi de probele administrate în cursul activităţii de evaluare. Analiza judiciară a stării de incompatibilitate nu depinde de constatările unor terţi, fie ei funcţionari publici sau autorităţi publice, care nu deţin atribuţii conferite de Legea nr. 161/2003 cu privire la activitatea de constatare a incompatibilităţilor.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte consideră că prima instanţă a făcut o corectă interpretare a efectelor controlului de legalitate exercitat de secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi de Instituţia Prefectului Dolj, cu privire la dispoziţia de numire a reclamantului în funcţia de membru în consiliul de administraţie al liceului, constatările acestora cu privire la legalitatea actului generator al stării de incompatibilitate nefiind relevante pentru soluţionarea cauzei şi, totodată, neavând caracter exonerator pentru recurentul-reclamant, în ceea ce priveşte obligaţia respectării regimului incompatibilităţilor.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 138 din 23 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 februarie 2019.

Procesat de GGC - GV