Administrative action admissibility: impermissible change of legal basis from constitutional challenge to annulment of normative act after unconstitutionality rejection

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10 martie 2015, reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, Inspectoratul Şcolar Bucureşti şi Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, au solicitat:

- constatarea nelegalităţii Ordinului Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4895/10.11.2014, prin care a fost aprobată Metodologia-cadru privind mobilitatea personalului didactic din învăţământul preuniversitar în anul 2015 - 2016, ordin emis în temeiul O.U.G. nr. 49/2014 de modificare a Legii nr. 1/2011, pentru motive de discriminare, conform dispoziţiilor art. 2 alin. (3), art. 3 şi art. 7 lit. a) şi b) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, precum şi anularea ordinului contestat;

- admiterea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. I pct. 69 din O.U.G. nr. 49/2014, care completează art. 252 din Legea nr. 1/2011, precum şi a prevederilor alin. (7) al art. 252 din Legea nr. 1/2011, acestea reprezentând o încălcare flagrantă a dispoziţiilor art. 16, coroborate cu art. 41 alin. (1) din Constituţia României, respectiv încălcarea principiului egalităţii în drepturi în privinţa accesului la muncă şi a alegerii locului de muncă;

- suspendarea, în temeiul art. 14 şi art. 15 din Legea 554/2004, a efectelor dispoziţiilor art. I pct. 69 din O.U.G. nr. 49/2014, precum şi a dispoziţiilor Ordinului Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4895/10.11.2014, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze.

1.2. Prin încheierea de şedinţă din 08.06.2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

(i) a respins, ca neîntemeiate, excepţia netimbrării, invocată de pârâtul Guvernul României şi excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, cu privire la cererea vizând anularea Ordinului nr. 4895/2014;

(ii) a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Guvernul României şi Inspectoratul Şcolar Bucureşti şi a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu aceşti pârâţi, ca fiind introdusă împotriva unor persoane lipsite de calitate procesuală pasivă;

(iii) a luat act de cererea reclamantelor privind renunţarea la judecata celui de-al treilea capăt al acţiunii;

(iv) a respins excepţia inadmisibilităţii şi excepţia autorităţii de lucru judecat, invocată de pârâţi cu privire la capătul al treilea al acţiunii introductive, ca rămasă fără obiect;

(v) a respins, ca neîntemeiată, excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâţi cu privire la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate invocată de reclamante;

(vi) a admis cererea reclamantelor privind sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 69 din O.U.G. nr. 49/2014 de completare a dispoziţiilor art. 252 alin. (7) din Legea nr. 1/2011, prin raportare la dispoziţiile art. 16 şi art. 41 alin. (1) din Constituţia României;

(vii) a suspendat judecarea cauzei până la soluţionarea, de Curtea Constituţională, a excepţiei de neconstituţionalitate cu care a fost sesizată.

1.3. Prin Decizia nr. 900 din 17 decembrie 2015, Curtea Constituţională a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de către reclamantele A. şi B. în Dosarul nr. x/2015 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, şi a constatat că dispoziţiile art. 252 alin. (7) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 sunt constituţionale, în raport cu criticile formulate.

1.4. Prin încheierea din 28 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a repus cauza pe rol, ca urmare a comunicării şi ataşării la dosarul cauzei a Deciziei nr. 900/2015, pronunţată de Curtea Constituţională şi a dispus rectificarea citativului, în sensul că, părţi în dosar sunt reclamantele şi pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice şi Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării.

1.5. La termenul de judecată din 28 martie 2016, reclamantele, prin precizare verbală consemnată în încheierea de şedinţă, au arătat că, prin răspunsul la întâmpinare, au înţeles să se prevaleze şi de prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte capătul de cerere privind constatarea nulităţii absolute a Ordinului Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4895/10.11.2014.

1.6. La termenul de judecată din 28 martie 2016, prima instanţă a invocat, din oficiu, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, cu referire la dispoziţiile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum şi excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată de reclamante cu privire la pct. 1 din cererea de chemare în judecată, respectiv cu privire la cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 1035 din 28 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată în temeiul art. 4 şi art. 9 din Legea nr. 554/2004, de reclamantele B. şi A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice şi Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 1035/28.03.2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamantele A. şi B., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În susţinerea recursului, reclamantele au criticat modalitatea de interpretare şi aplicare, de către instanţa de fond, a dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu prevederile art. 9 alin. (3) şi (5) din acelaşi act normativ.

Astfel, recurentele-reclamante au susţinut că dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 reglementează acţiunea în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ (în speţă, Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4895/10.11.2014), justificată de elementele de nelegalitate reprezentate de nesocotirea dispoziţiilor art. 2 alin. (3), art. 3 şi art. 7 lit. a) şi b) din O.G. nr. 137/2000. Cauza juridică a primului capăt de cerere a fost stabilită, astfel, prin chiar cererea introductivă şi nu a fost modificată ulterior respingerii excepţiei de neconstituţionalitate.

Faptul că elementul de discriminare a fost introdus prin ordonanţa de guvern declarată constituţională nu poate justifica, în sine, încălcarea dispoziţiilor O.G. nr. 137/2000 şi nici omisiunea instanţei de fond de a cerceta unul din capetele de cerere.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 5 iulie 2016, intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale (fost Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 28 martie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin Rezoluţia din 16 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantele A. şi B. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Critica de nelegalitate formulată de reclamante cu privire la hotărârea recurată vizează, în esenţă, nesoluţionarea, pe fond, a primului capăt al cererii de chemare în judecată, în raport de prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care permit atacarea unui act administrativ cu caracter normativ pe calea acţiunii în anulare, exercitată conform prevederilor Legii nr. 554/2004.

Examinând cererea de chemare în judecată formulată de recurentele-reclamante, Înalta Curte constată că primul petit al acţiunii priveşte solicitarea de constatare a nelegalităţii Ordinului Ministerului Educaţiei Naţionale nr. 4895/10.11.2014 şi, pe cale de consecinţă, de anulare a acestui act administrativ, iar prin cel de-al doilea petit se solicită admiterea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. I pct. 69 din O.U.G. nr. 49/2014, prin care au fost modificate prevederile art. 252 alin. (7) din Legea nr. 1/2011. Reclamantele şi-au întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 8 şi 9 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, acestea nu au fost prezentate de reclamante drept temei al cererii de chemare în judecată, fiind invocate prin răspunsul la întâmpinare, însă ca apărare faţă de excepţia inadmisibilităţii acţiunii, susţinute de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Educaţiei Naţionale, prin raportare la caracterul normativ al ordinului contestat.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 permit atacarea unui act administrativ cu caracter normativ printr-o acţiune în anulare, întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, dar în cauză reclamantele nu au formulat o astfel de cerere, care ar fi presupus prezentarea motivelor de nelegalitate ale acestui act, distinct de chestiunea neconstituţionalităţii ordonanţei de urgenţă a guvernului, ci au recurs la procedura prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, din analiza motivelor cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată că reclamantele nu au prezentat motive de nelegalitate proprii Ordinului Ministerului Educaţiei Naţionale nr. 4895/10.11.2014, pretinsa nelegalitate (reprezentată de discriminarea reclamantelor, cadre didactice titularizate în învăţământul privat, în raport de cadrele didactice titularizate în învăţământul de stat) fiind întemeiată exclusiv pe caracterul neconstituţional al prevederilor art. I pct. 69 din O.U.G. nr. 49/2014, prin care a fost modificat art. 252 alin. (7) din Legea nr. 1/2011, ale cărei dispoziţii au fost avute în vedere la elaborarea ordinului.

Înalta Curte constată că, după soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, prefigurând soluţia respingerii, ca inadmisibilă, a acţiunii, în raport de prevederile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recurentele-reclamante au înţeles să se prevaleze de dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, urmărind să schimbe cauza juridică a primului capăt de cerere, dintr-o acţiune întemeiată pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, într-o acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi ale art. 8 din Legea nr. 554/2004. Or, această manifestare de voinţă, care se circumscrie unei modificări a cererii, trebuia formulată în condiţiile şi cu respectarea termenului prevăzut de art. 204 din C. proc. civ., sub sancţiunea neluării în seamă.

În raport de această situaţie, Înalta Curte apreciază a fi corectă soluţia instanţei de fond, care a statuat cu privire la inadmisibilitatea acţiunii, atât timp cât unicul motiv de nelegalitate al actului administrativ contestat l-a reprezentat caracterul neconstituţional al ordonanţei de guvern, iar cu privire la acest aspect Curtea Constituţională s-a pronunţat, prin Decizia nr. 900 din 17 decembrie 2015, respingând excepţia de neconstituţionalitate.

Pe cale de consecinţă, este nefondată critica recurentelor-reclamante cu privire la pretinsa necercetare a primului capăt de cerere, acesta fiind analizat de prima instanţă, însă din perspectiva excepţiei inadmisibilităţii, examinată cu prioritate faţă de aspectele de fond, conform art. 248 alin. (1) C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantele A. şi B., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele A. şi B. împotriva Sentinţei civile nr. 1035 din 28 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 februarie 2019.

Procesat de GGC - GV