Suspension of execution of administrative financial recovery notice based on justified case and imminent harm to public authority functions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea în contencios administrativ adresată Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi înregistrată sub nr. x/2016 din data de 17 octombrie 2016, reclamanta Comuna Hânţeşti - prin Primar în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ constând în Notificarea nr. x din 23 martie 2016, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 10 din 16 ianuarie 2017, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Comuna Hânţeşti - prin Primar în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti, suspendând executarea Notificării nr. x din 23 martie 2016, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, succesor în drepturi şi obligaţii al fostului Minister al Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate iar în urma rejudecării fondului cauzei să se respingă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta Unitatea administrativ-teritorială Comuna Hânţeşti - prin Primar.

A susţinut recurentul-pârât că hotărârea de fond este nelegală şi netemeinică, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material şi în lipsa unor motive întemeiate, caz de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Menţionează recurentul că, în cazul de faţă, pentru dovedirea îndeplinirii cazului bine justificat, instanţa de fond s-a prevalat de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care s-a dispus anularea actului administrativ contestat, fără a lua în considerare că aceasta nu este definitivă şi, drept urmare, nu produce efecte juridice; autoritatea formulând recurs împotriva acestei hotărâri.

Apreciază astfel recurentul că, până la pronunţarea unei hotărâri definitive, prezumţia de legalitate a actului administrativ nu poate fi înlăturată şi, în consecinţă, motivele invocate de instanţa de fond în susţinerea cazului bine justificat, respectiv existenţa unei hotărâri nedefinitive, prin care s-a dispus anularea Notificării nr. x din 23 martie 2016 nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa nelegalităţii actului administrativ.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, susţine recurentul că instanţa de fond nu a motivat temeinic îndeplinirea acestei condiţii, limitându-se la invocarea cuantumului finanţării ce urmează a fi restituite şi la iminenţa unei executări silite a debitoarei, aspecte ce pot afecta îndeplinirea nevoilor sociale ale Comunei Hânţeşti.

Consideră recurentul că aceste împrejurări nu pot conduce în mod automat la concluzia existenţei unei pagube iminente, modalitatea de punere în executare a Notificării nr. x din 23 aprilie 2015 fiind reglementată de art. 17 alin. (7) şi (8) din Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 1851/2013 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru punerea în aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 28/2013.

Sistarea alimentării conturilor intimatei - reclamante nu poate afecta îndeplinirea nevoilor sociale ale autorităţii locale, fiind exceptate plăţile aferente drepturilor salariale şi contribuţiilor aferente, dacă acestea nu pot fi asigurate din veniturile proprii.

Apreciază recurentul că măsura suspendării executării actului s-ar justifica numai dacă actul administrativ ar stabili, în sarcina intimatei - reclamante obligaţii a căror îndeplinire i-ar produce un prejudiciu greu de înlăturat în ipoteza anulării actului iar această condiţie nu este îndeplinită în speţă pentru că nu poate fi reţinut un risc real de perturbare a activităţii acesteia prin plata sumei reţinute prin actul administrativ contestat.

În concluzie, consideră că nu sunt îndeplinite cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Suceava şi în urma rejudecării fondului, respingerea, ca neîntemeiată, a acţiunii formulate de UAT Comuna Hănţeşti.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul - pârât, a formulat întâmpinare intimata - reclamantă Comuna Hânţeşti, în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului.

S-a susţinut de către intimata - reclamantă că, din moment ce, prin Sentinţa nr. 294 din 14 decembrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Suceava a fost admisă acţiunea principală, actul administrativ fiind anulat şi cum din acel moment suspendarea executării acestui act dispusă în temeiul art. 14" se prelungeşte de drept", în baza art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, recursul este inadmisibil.

Cât priveşte primul motiv de recurs, întemeiat de recurentul - pârât pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susţine intimata-reclamantă că sentinţa civilă atacată este motivată în mod corect de către instanţa de fond; ea conţine toate apărările invocate de părţi precum şi motivele pentru care acestea au fost reţinute sau îndepărtate de instanţă. De asemenea, sentinţa nu conţine motive străine cauzei, toate argumentele sau referirile fiind în legătură directă cu cauza de faţă.

De altfel, deşi recurenţa indică drept motive de recurs 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în realitate, din dezvoltarea acestora se referă doar la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Oricum, nici acest din urmă motiv de recurs nu este întemeiat, normele de drept material fiind interpretate şi aplicate în mod corect de către instanţa de fond, care a analizat atât existenţa cazului bine justificat cât şi iminenţa producerii unei pagube.

În condiţiile în care actul administrativ a cărei executare se solicită a fi suspendată în prezenta cauză, fusese deja anulat anterior, chiar dacă sentinţa nu era definitivă, în mod evident că se afla în situaţia în care, din cauza împrejurării că acel act fusese deja analizat pe fond şi considerat nelegal, instanţa nu putea concluziona decât existenţa cazului bine justificat.

Totodată, mai susţine intimata - reclamantă că, din cauza faptului că sentinţa nu era definitivă încă, acea Notificare încă producea efecte, conturile autorităţii fiind blocate la acel moment. Ori, aşa cum a menţionat şi în cererea de suspendare, Comuna are în desfăşurare mai multe proiecte, are de efectuat plăţi către mai mulţi parteneri contractuali, nu doar salarii şi alte nevoi sociale, cum susţine recurenta iar în condiţiile în care nu s-ar fi dispus suspendarea Notificării în cauză, prejudiciul produs Comunei prin sistarea alimentării atât din cotele defalcate, din impozitul pe venit cât şi cu sumele defalcate din unele venituri la bugetul de stat, ar fi creat în mod evident o pagubă iminentă şi foarte gravă, raportat la faptul că aceste sume reprezintă o foarte mare pondere în bugetul Comunei.

Solicită astfel respingerea recursului.

Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-pârât

Situaţia de fapt reţinută şi considerentele primei instanţe privind admiterea cererii de suspendare

În fapt, intimata-reclamantă Comuna Hânţeşti - prin Primar, prin acţiunea în contencios administrativ adresată Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi înregistrată sub nr. x/2016 din data de 17 octombrie 2016, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ constând în Notificarea nr. x din 23 martie 2016, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prima instanţă, analizând actele şi lucrările dosarului în limitele prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, a reţinut în esenţă că apărările, pe care instanţa învestită cu soluţionarea cererii de suspendare nu ar putea să le analizeze decât sumar, sub aspectul aparenţei dreptului pretins încălcat, au fost analizate pe fond în cadrul acţiunii în anularea actului administrativ, fiind pronunţată Sentinţa nr. 294 din 14 decembrie 2016, în dosarul nr. x/2016, prin care Curtea de Apel Suceava a admis cererea formulată de Comuna Hânţeşti şi a anulat Notificarea nr. x din 23 martie 2016 emisă de MDRAP şi în aceste condiţii, instanţa învestită cu soluţionarea cererii de suspendare nu poate decât să constate că aparenţa este în favoarea celor argumentate de reclamantă, fiind astfel îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, a reţinut prima instanţă că şi aceasta este îndeplinită, având în vedere, pe de o parte, cuantumul finanţării impuse spre restituire şi posibilitatea iminentă a executării silite în pofida anulării actului în primă instanţă, iar, pe de altă parte, calitatea reclamantei de unitate administrativ teritorială, compunerea şi destinaţia bugetului său, precum şi afectarea acestuia în îndeplinirea nevoilor sociale ale comunei.

Având în vedere aceste considerente, instanţa de fond, reţinând ca fiind îndeplinite cele 2 condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 15 din acelaşi act normativ, a admis cererea formulată de reclamanta Comuna Hânţeşti - prin Primar şi a suspendat Notificarea nr. x din 23 martie 2016, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare:

În prealabil, Înalta Curte constată că, deşi prin recurs recurentul - pârât a invocat şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta nu a adus nici o critică de natură să demonstreze că hotărârea atacată nu cuprinde o analiză concretă, aplicată la situaţia de fapt, ori că aceasta ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Instanţa de control judiciar, analizând cererea de recurs, constată că, în cauză, criticile expuse de recurentul -pârât se circumscriu doar dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Prin urmare, Înalta Curte reţine că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a fost invocat pur formal şi pe cale de consecinţă, hotărârea recurată nu va fi analizată şi prin raportare la aceste dispoziţii.

În ceea ce priveşte apărarea formulată de intimata -reclamantă, în cadrul întâmpinării depusă la dosar, în sensul respingerii recursului promovat de recurentul - pârât, ca inadmisibil, pe considerentul că suspendarea executării Notificării dispusă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 se prelungeşte de drept în baza art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, din moment ce, prin Sentinţa civilă nr. 294 din 14 decembrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea principală, actul administrativ fiind anulat, Înalta Curte urmează a o respinge, reţinând că aceasta nu are suport legal, dispoziţiile invocate de parte în susţinerea excepţiei neputând fi interpretare în sensul menţionat de intimata.

Faptul că, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă a cauzei, nu poate fi interpretat în sensul că soluţia dată de prima instanţă pe cererea de suspendare a executării actului, nu mai poate fi atacată, nu mai poate fi supusă cenzurii instanţei superioare, având un singur grad de jurisdicţie, căpătând astfel caracter definitiv.

În condiţiile în care recursul, ca şi cale de atac, este prevăzut de dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, fără a se face vreo distincţie, în sensul menţionat de intimata - reclamantă, Înalta Curte apreciază că eliminarea acestei căi de atac trebuie făcută expres de legiuitor, iar nu pe cale de interpretare sau analogie, pentru a nu se încălca accesul liber la justiţie.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că inadmisibilitatea recursului, invocată de intimata - reclamantă, prin întâmpinare, este neîntemeiată, sens în care urmează a fi respinsă.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte reţine că, faţă de obiectul litigiului dedus prezentei judecăţi, în practica judiciară s-a reţinut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În cauză, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă reţinând în mod corect că prin Sentinţa nr. 294 din 14 decembrie 2016, Curtea de Apel Suceava s-a pronunţat deja asupra fondului acţiunii în anularea actului administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză, admiţând cererea formulată de reclamanta Comuna Hânţeşti şi anulând Notificarea nr. x din 23 martie 2016 emisă de MDRAP, după o analiză detaliată şi amănunţită a motivelor invocate de către reclamantă şi care sunt în mare parte identice cu cele invocate în prezenta cerere de suspendare, ceea ce echivalează cu o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut.

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârât), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ, făcând de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale recurentei-pârâte cu privire la nedovedirea acestei condiţii.

Deşi soluţia cu privire la anularea actului nu este definitivă, aceasta poate fi avută în vedere de către instanţa de control judiciar la verificarea aparenţei de nelegalitate a actului administrativ, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În concluzie, instanţa de recurs, în acord cu judecătorul fondului, apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacat, criticile recurentei-pârâte pe acest aspect fiind nefondate.

Referitor la cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte va achiesa la opinia instanţei de fond, considerând că aceasta a apreciat corect şi în conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, că, pe de o parte, raportat la cuantumul finanţării impuse spre restituire şi posibilitatea iminentă a executării silite, în pofida anulării actului în primă instanţă şi, pe de altă parte, raportat la calitatea reclamantei de unitate administrativ teritorială, sistarea alimentării conturilor, ar perturba grav activitatea reclamantei, putând antrena imposibilitatea derulării contractelor aflate în curs de executare, cu repercursiuni asupra întregii comunităţi.

Astfel, este de necontestat că, prin restituirea sumei de 1.930.636,82 RON, desfăşurarea activităţii unităţii administrative ar fi grav afectată.

Totodată, în situaţia în care această consecinţă este cauzată de un act administrativ în privinţa căruia există argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului respectiv, Înalta Curte reţine ca fiind temeinic motivată şi argumentaţia instanţei de fond privind îndeplinirea condiţiei referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Pe de altă parte, în raport de soluţia de admitere a cererii în anularea actului administrativ, Înalta Curte va avea în vedere prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă a cauzei, chiar dacă reclamanta nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1), situaţie regăsită în speţa de faţă. Astfel, independent de caracterul neîntemeiat al criticilor formulate de recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că prelungirea măsurii suspendării executării actului administrativ a operat de drept în beneficiul reclamantei Comuna Hânţeşti - prin Primar, în temeiul dispoziţiei legale exprese, neputând fi înlăturată prin soluţia pronunţată în prezenta cale de atac.

Faţă de aceste considerente Înalta Curte împărtăşeşte concluzia la care a ajuns prima instanţă, în sensul că, în speţă, intimata-reclamantă a dovedit existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube pentru a se putea dispune măsura provizorie a suspendării executării actului administrativ.

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, atât excepţia inadmisibilităţii, invocată de intimata reclamantă, cât şi recursul promovat de recurentul - pârât, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei, în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia inadmisibilităţii, invocată de intimata - reclamantă.

Respinge recursul formulat de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, anterior Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, împotriva Sentinţei civile nr. 10 din 16 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM