Local councilor's contracts with municipality upheld as incompatibility; appeal dismissed.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare înregistrat sub nr. x/23.11.2015.

2. Soluţia instanţei de fond.

Prin Sentinţa nr. 49/F/2016 din data de 06 aprilie 2016 Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, împotriva Raportului de evaluare nr. x/23.11.2015.

Pentru a dispune astfel, prima instanţă a reţinut următoarele:

Reclamantul a fost validat în funcţia de consilier în Consiliul Local al com. Budila prin Hotărârea nr. 2/02.07.2012.

Din adresa de furnizare informaţii extinse emisă de ORC rezultă că persoana juridică S.C. B. S.R.L. a fost înregistrată la data de 16.10.2006, având ca asociat unic şi administrator pe reclamant.

Prin Raportul de evaluare nr. x/23.11.2015 contestat în termen legal de către reclamant, pârâta a reţinut că, în perioada exercitării mandatului 2012 - 2016, S.C. B. S.R.L. la care persoana evaluată a deţinut calitatea de asociat unic şi funcţia de administrator unic, a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Budila în valoare totală de 43.802,68 RON, caz de incompatibilitate prevăzut de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Criticile reclamantului vizează aspectul formal al tranzacţiilor comerciale, negând că incompatibilitatea ar trebui să privească numai situaţiile concrete de folosire a funcţiei publice în interesul societăţii comerciale, însă această interpretare este în contradicţie cu litera şi spiritul legii.

În drept, potrivit art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, consilierii locali (...) care au funcţia de (...) administrator, (...), precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat (...) nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte (...).

Faţă de această dispoziţie legală, este lipsită de relevanţă susţinerea că reclamantul nu a votat în consiliul local acordarea vreunui contract în favoarea societăţii al cărei asociat unic este şi pe care o administrează.

Din Adresa nr. x/13.10.2015, emisă de Primăria com. Budila, rezultă faptul că unitatea administrativ teritorială a achiziţionat de la S.C. B. S.R.L., pe bază de comandă, bunuri pentru care s-au emis facturi şi care au fost achitate cu ordine de plată.

Reclamantul nu poate susţine inexistenţa contractelor, întrucât în situaţia în care părţile nu au înţeles să încheie un contract în formă scrisă, raporturile juridice se desfăşoară în forma simplificată a comenzii urmate de executare.

Nici aspectul privind preţul la care s-a încheiat contractul sau venitul familiei reclamantului nu au relevanţă întrucât incompatibilitatea nu poate fi analizată din punct de vedere practic, ci numai în lumina principiilor care au dus la crearea acestei instituţii juridice.

În aceste sens, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 304/2013 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei s-a constatat că prevederile de lege criticate dau expresie dispoziţiilor art. 16 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora funcţiile şi demnităţile publice pot fi ocupate doar "în condiţiile legii". Astfel, Legea nr. 161/2003, având ca scop asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, a instituit, printre regulile şi condiţiile specifice de exercitare a mandatului, şi anumite incompatibilităţi ţinând cont de necesitatea asigurării îndeplinirii cu neutralitate, de către persoanele care exercită o funcţie publică de autoritate, a atribuţiilor ce le revin, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public prevăzute de art. 71 din legea menţionată.

A mai reţinut Curtea că stabilirea cazului de incompatibilitate nu constituie, în realitate, o restrângere a exerciţiului unor drepturi sau libertăţi, ci o garanţie de natură să confere o autoritate morală de necontestat persoanelor care exercită funcţiile de primar, viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean, prin asigurarea imparţialităţii, protejarea interesului social şi evitarea conflictului de interese.

Cât despre invocarea dispoz. art. 92 alin. (6):

Prevederile alin. (1) şi (3) nu se aplică dacă, până la emiterea ordinului de către prefect, se face dovada că încălcarea dispoziţiilor art. 90 a încetat, curtea reţine că din textul legal se desprinde ideea unei conduite active a celui ce a încălcat regimul incompatibilităţilor, iar simplul fapt că societatea a intrat în insolvenţă şi ulterior a fost radiată nu poate constitui o dovadă în acest sens.

3. Cererea de recurs.

Împotriva Sentinţei nr. 49/F/2016 din data de 06 aprilie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A. invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Arată că nu a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Comunei Budila, astfel că nu s-a ataşat un contract comercial de către intimata pârâtă. Instanţa înlocuieşte noţiunea de contract cu raporturi juridice simplificate, pe care textul de lege nu-l prevede (art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003).

Consideraţia instanţei potrivit căreia preţul şi venitul familiei nu sunt împrejurări ce au relevanţă în aprecierea incompatibilităţii, care nu poate fi apreciată din punct de vedere practic ci numai în lumina principiilor care au dus la crearea acestei instituţii conduce la ideea dezlegării economicului de juridic.

Funcţia publică de consilier local se recompensează cu 100 de RON lunar, adică sub nivelul de ajutor social, care este de 150 RON.

A solicitat instanţei aplicarea dispoziţiilor art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003, solicitare respinsă pe motiv că nu a avut o conduită activă, afirmaţie care nu este dovedită. Or, a încetat imediat orice furnizare de materiale şi a solicitat intrarea societăţii în insolvenţă - Dosar nr. x/2013 în condiţiile în care raportul a fost emis în data de 23.11.2015. Comportamentul său a fost diligent, iar ordinul prefectului nu este dat nici în ziua de azi.

În drept Legea nr. 161/2003, Legea nr. 176/2010, Legea nr. 554/2004 şi Constituţia României.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. (când hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.)

Recurentul-reclamant A. reia apărările prezentate în faţa instanţei de fond susţinând, în esenţă, faptul că nu a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Comunei Budila.

Faţă de cele susţinute de către recurentul-reclamant, instanţa de fond, în cuprinsul sentinţei prin care a respins contestaţia acestuia, a reţinut în mod corect că "reclamantul nu poate susţine inexistenţa contractelor, întrucât în situaţia în care părţile nu au înţeles să încheie un contract în formă scrisă, raporturile juridice se desfăşoară în forma simplificată a comenzii urmată de executare."

Astfel, achiziţiile directe sunt tot contracte, fie de prestări servicii, fie de furnizare produse, numai că modul lor de încheiere este diferit. Raporturile dintre profesionişti sub forma comenzii urmată de furnizarea produselor reprezintă forma simplificată a derulării unui contract, nefiind necesară încheierea contractului în formă scrisă.

Nu prezintă relevanţă faptul că încheierea contractelor s-a realizat în formă simplificată, dat fiind caracterul consensual al contractelor.

De asemenea, nu prezintă relevanţă nici împrejurarea că aceste contracte s-au încheiat în mod direct întrucât art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu condiţionează existenţa incompatibilităţii de o anumită modalitate de încheiere a contractului, textul referindu-se generic la "contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere."

Interdicţia prevăzută de art. 90 nu este condiţionată în vreun fel de natura sau cuantumul beneficiilor dobândite de către subiecţii obligaţiei, încălcarea ei intervenind ope legis în momentul încheierii contractelor.

Pornind de la această reglementare se poate prezuma faptul că, în opinia legiuitorului, cele două calităţi concomitente precizate în cuprinsul art. 90 (consilier local, respectiv asociat unic/administrator unic la o societate comercială cu capital privat) sunt de natură să influenţeze/denatureze exprimarea liberei voinţe a părţilor contractante la momentul perfectării contractului.

Interdicţia instituită de legiuitor în cuprinsul art. 90 din Legea nr. 161/2003 este una absolută şi nu este condiţionată de producerea unui prejudiciu bugetului local sau de obţinerea unui avantaj nejustificat de către societatea comercială, scopul acestei interdicţii absolute fiind acela de a elimina din start orice posibilă suspiciune cu privire la corectitudinea tranzacţiilor şi pentru a evita vătămarea interesului public în folosul celui personal.

În concluzie, în mod temeinic şi legal prima instanţă a apreciat că recurentul-reclamant A. a încălcat interdicţia impusă de art. 90 din Legea nr. 161/2003.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile art. XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 06 februarie 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin Raportul de evaluare înregistrat sub nr. x/23.11.2015, intimata pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a constatat că recurentul-reclamant A. a încălcat legislaţia privind regimul juridic al incompatibilităţilor, având în vedere că, în perioada exercitării mandatului 2012 - 2016 de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Budila din Judeţul Braşov, societatea comercială B. S.R.L (la care acesta a deţinut calitatea de asociat unic şi funcţia de administrator unic) a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Budila (achiziţii directe de bunuri efectuate de primărie, în baza Facturilor nr. B-04/19.12.2012, nr. 001/30.01.2013, nr. 002/13.03.2013, nr. 003/08.05.2013 şi nr. 004/31.05.2013), în baza cărora S.C. B. S.R.L a încasat suma de 43.802.68 RON.

Constată instanţa de control judiciar că, potrivit art. 90 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:, Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective.

Având în vedere că societatea comercială unde recurentul-reclamant deţinea calitatea de asociat unic şi administrator a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria Budila (achiziţii directe de bunuri efectuate de primărie, în baza Facturilor nr. B-04/19.12.2012, nr. 001/30.01.2013, nr. 002/13.03.2013, nr. 003/08.05.2013 şi nr. 004/31.05.2013) în baza cărora S.C. B. S.R.L a încasat suma de 43.802.68 RON, Înalta Curte constată că în mod corect s-a reţinut că au fost încălcate dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003.

Din cuprinsul acestor dispoziţii legale rezultă că starea de incompatibilitate a consilierilor locali este în raport cu calitatea de asociat şi administrator la societăţi comerciale cu capital privat, care nu pot încheia contracte comerciale de furnizare de produse cu instituţiile aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local. Această incompatibilitate prevăzută de dispoziţiile legale citate menţionate anterior a fost instituită de legiuitor pentru evitarea oricărei situaţii de incompatibilitate/conflict de interese.

Dispoziţiile legale reţinute ca temei al stării de incompatibilitate în cauza de faţă au pornit de la scopul legii şi anume asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice şi combaterea corupţiei.

Simpla deţinere a unei demnităţi locale determină o obligaţie pentru consilierul local de a-şi lua toate măsurile necesare pentru a nu încălca dispoziţiile Legii nr. 161/2003 cu privire la conflictele de interese şi incompatibilitate.

Corect susţine intimata că nu prezintă relevanţă faptul că încheierea contractelor s-a realizat în formă simplificată, dat fiind caracterul consensual al contractelor şi faptul că a existat un acord de voinţă în scopul producerii de efecte juridice de natura celor identificate în prezenta cauză.

Art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu condiţionează existenţa incompatibilităţii de o anumită modalitate de încheiere a contractului, textul referindu-se generic la "contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere."

Interdicţia prevăzută de art. 90 nu este condiţionată în vreun fel de nici natura sau cuantumul beneficiilor dobândite de către subiecţii obligaţiei, încălcarea ei intervenind ope legis în momentul încheierii contractelor.

Înalta Curte reţine şi faptul că, potrivit dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 215/2001, comunele, oraşele, municipiile, judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale.

Autorităţile administraţiei publice locale sunt, potrivit dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 215/2001, consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe, municipii, în condiţiile legii.

Aşa cum prevede art. 21 din Legea nr. 215/2001, unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice şi juridice, în condiţiile legii.

Prin urmare, ipoteza încheierii contractelor sub formă simplificată între societatea la care reclamantul era asociat unic şi administrator şi Primăria Budila se circumscrie dispoziţiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, din moment ce recurentul face parte din autorităţile administraţiei publice locale a comunei, are calitatea atât de asociat cât şi de administrator în cadrul respectivei societăţi comerciale iar raporturile juridice astfel stabilite fac parte din categoria contractelor comerciale avute în vedere de către legiuitor.

În cauză, este irelevantă împrejurarea că între consiliul local şi primărie nu există raporturi de subordonare întrucât ipoteza avută în vedere de ANI nu este aceea a încheierii contractului cu o instituţie aflată în subordinea consiliului local ci cu o autoritate parte a administraţiei publice locale.

Aşa cum rezultă din lege, cele două autorităţi ale administraţiei publice locale sunt autonome însă scopul configurării şi funcţionării acestor autorităţi este acela de administrare a treburilor publice din comune, oraşe, municipii, în condiţiile legii.

Stabilind raporturi juridice cum sunt cele analizate în cauză, societatea comercială angajează raportul juridic de drept substanţial cu unitatea administrativ-teritorială, acesta fiind înzestrată, prin lege, cu personalitate juridică, fiind aşadar titulară de drepturi şi obligaţii cu caracter patrimonial, ce nu pot fi recunoscute nici în privinţa autorităţii executive şi nici a celei deliberative de la nivelul administraţiei publice locale.

De aceea, intenţia legiuitorului de a garanta îndeplinirea atribuţiilor aleşilor locali numai în scopul bunei administrări împiedică angajarea oricăror raporturi de natură comercială între alesul local şi UAT pe care este chemat să o administreze, conform atribuţiilor prevăzute de lege, fiind de subliniat faptul că orice astfel de contract se răsfrânge asupra bugetului unităţii.

În privinţa dispoziţiilor art. 92 alin. (6) din Legea nr. 161/2003, textul legal vizează în mod evident cu totul altă ipoteză/etapă decât cea în care se află recurentul-reclamant, fiind vorba despre consecinţele reţinerii stării de incompatibilitate şi nu despre legalitatea raportului ANI.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere toate aceste considerente, în baza art. 496 şi urm. C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinţei nr. 49/F din 06 aprilie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinţei nr. 49/F din 06 aprilie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 06 februarie 2019.

Procesat de GGC - NN