Suspension of administrative act enforcement barred by absence of annulment action and lack of well-justified case

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Tulcea sub nr. x/01.02.2018, reclamanta PFA A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, solicitând ca prin hotărâre judecătorească să se dispună:

- suspendarea, în baza art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea 554/2004, a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/17.03.2017 privind proiectul "Construire pensiune şi piscină" nr. x/02.09.2013.

Prin Sentinţa civilă nr. 654 din 23 aprilie 2018, Tribunalul Tulcea a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei la Curtea de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 106 din 14 iunie 2018, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta - A. PFA, în contradictoriu cu pârâtul - Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi a dispus suspendarea executării procesului-verbal de contestare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/17.03.2017 privind proiectul "Construire Pensiune şi piscină" nr. x/02.09.2013, până la soluţionarea definitivă a fondului cauzei.

3. Calea de atac exercitată în cauză şi motivele de recurs invocate

Împotriva Sentinţei civile nr. 106 din 14 iunie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat.

În motivarea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a dezvoltat următoarele critici:

a) O primă critică vizează faptul că instanţa de fond a dispus, în mod nelegal, suspendarea executării titlului de creanţă până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a acestui act administrativ, deşi reţine că nu s-a trecut de faza recursului graţios.

Atât timp cât intimata-reclamantă nu a investit instanţa cu o cerere de anulare a procesului-verbal de constatare, este evident că măsura dispusă de instanţă privind suspendarea executării actului administrativ, din punct de vedere al perioadei de timp în care în produce efectele, este una nelegală.

b) O a doua critică invocată de recurentă are în vedere faptul că hotărârea pronunţată de instanţa de fond nu cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care este întemeiată soluţia.

c) A treia critică pe care o aduce Sentinţei nr. 149/14.06.2018 are în vedere faptul că instanţa de fond, în mod greşit, a apreciat că prezumţia de nelegalitate a actului administrativ atacat, rezultă din faptul că toate argumentele reclamantei privind nelegalitatea procesului-verbal nr. x/20.03.2017 nu au fost examinate de autoritatea emitentă.

d) A patra critică pe care o invocă are în vedere aprecierile instanţei de fond privind paguba iminentă, recurenta-pârâtă apreciind că executarea unei obligaţii bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o paguba în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. Cu toate acestea instanţa de fond în mod greşit a reţinut că în cauză este îndeplinită condiţia prevenirii unei pagube iminente.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-reclamantă A. PFA a depus întâmpinare la cererea de recurs, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii recurate. Intimata-pârâtă a apreciat că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre motivată în fapt şi în drept, iar soluţia de respingere a acţiunii este legală şi temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând încheierea recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte reţine următoarele:

Litigiul dedus judecăţii are ca obiect suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/17.03.2017 privind proiectul Construire pensiune şi piscină nr. x/02.09.2013, emis de recurenta-pârâtă.

Din expunerile prezentate mai sus prima instanţă, admiţând acţiunea reclamantei, a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/17.03.2017.

În critica sentinţei recurate, recurenta-pârâtă a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte apreciază că nu este întemeiat, având în vedere că instanţa de fond a prezentat, în conţinutul hotărârii recurate, elementele de fapt şi de drept care au condus la aprecierea sa, conform căreia în cauză sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Totodată în cuprinsul sentinţei nu există motive contradictorii, ori străine de natura cauzei, considerentele acesteia respectând prevederile art. 425 C. proc. civ., republicat, privitoare la conţinutul hotărârii.

Instanţa de fond a reţinut în motivarea soluţiei sale, în esenţă, concluzia că s-a făcut dovada existenţei unui caz bine justificat deoarece rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrative atacate, atâta timp cât, toate argumentele reclamantei privind nelegalitatea procesului-verbal nr. x/20.03.2017 nu au fost examinate de autoritatea emitentă, prin Decizia nr. 14174/30.05.2017 prin care s-a dispus suspendarea soluţionării contestaţiei. Sub aspectul îndeplinirii condiţiei prevenirii pagubei iminente, instanţa de fond a reţinut că o eventuală executare, în baza actelor administrative atacate este de natură să producă un prejudiciu material viitor şi previzibil, care ar determina perturbarea gravă a activităţii PFA-ului.

Înalta Curte, având în vedere dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, apreciază că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, acesta fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, texte de lege pe care cererea de suspendare este întemeiată, rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate".

Motivul de nelegalitate invocat de recurenta-pârâtă este întemeiat întrucât, în mod nelegal, prima instanţă a dispus suspendarea executării titlului de creanţă până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a acestui act, depăşind limitele învestirii.

Instanţa de fond a făcut o confuzie între prevederile art. 14 şi cele ale art. 15 din Legea contenciosului administrativ, fără să sesizeze că cererea reclamantei a avut, ca şi temei de drept, art. 14 din acest act normativ, text care permite suspendarea executării actului administrativ unilateral doar până la pronunţarea instanţei de fond.

În speţă, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă nu a făcut dovada introducerii acţiunii în anulare a actului administrativ contestat, aceasta reprezentând o condiţie imperativă pentru promovarea şi continuarea procedurii de soluţionare a cererii de suspendare a executării a actului administrativ contestat.

În lipsa introducerii unei acţiuni în anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/17.03.2017 privind proiectul Construire pensiune şi piscină nr. x/02.09.2013, emis de recurenta-pârâtă, critica recurentei-pârâte, conform cărei măsura dispusă de instanţa de fond prin suspendarea executării actului administrativ, din punct de vedere al perioadei de timp în care-şi produce efectele este nelegală, este o critică întemeiată şi se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte, în argumentarea opinie sale, aminteşte jurisprudenţa constată a Curţii Constituţionale, privitoare la termenul de introducere a acţiunii în anulare a actului administrativ unilateral, prevăzut în teza a doua a art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, conform căruia persoana vătămată de actul administrativ are obligaţia de a introduce acţiune în anularea actului în termen de 60 de zile de la soluţionarea cererii de suspendare a executării acestuia, în caz contrar suspendarea încetând de drept şi fără nicio formalitate (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 259 din 24 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 193 din 27 martie 2009, Decizia nr. 350/2012 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 414 din 21 iunie 2012).

Mai mult, nu este întrunită nici condiţia "cazului bine justificat" definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În argumentarea nelegalităţii aparente a procesului-verbal nr. x/20.03.2017, reclamanta a arătat doar că nu a fost respectată parcurgerea procedurilor de verificare obligatorii de către autorităţile cu competenţă în gestionarea fondurilor europene, fără să indice, în mod concret, şi cu indicarea temeiurilor de drept aferente, care sunt procedurile obligatorii la care a făcut referire.

De asemenea, a mai susţinut că titlul de creanţă nu cuprinde temeiul de drept referitor la existenţa indiciilor suficiente invocate pentru aplicarea corecţiilor financiare şi a fost nesocotit principiul proporţionalităţii aplicării sancţiunii.

Verificând conţinutul procesului-verbal contestat, Înalta Curte reţine că acesta cuprinde temeiurile de drept avute în vedere de către organul emitent, în cadrul Capitolelor nr. 2 şi 7. În cap. 7 au fost menţionate pe larg, clauzele contractuale apreciate a fi încălcate de beneficiar astfel că actul administrativ este motivat atât în fapt cât şi în drept, permiţând exercitarea controlului judecătoresc. Respectarea principiului proporţionalităţii este o chestiune de temeinicie a actului administrativ, care antamează fondul cauzei, şi nu poate fi analizată în carul procesual ales care impune doar "pipăirea fondului", îndoiala serioasă neputându-se referi decât în privinţa legalităţii actului administrativ, astfel cum rezultă din prevederile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a reţinut că, în speţă, s-a făcut dovada unui "caz bine justificat" doar raportat la faptul că argumentele reclamantei privind nelegalitatea procesului-verbal nr. x/20.03.2017 nu au fost examinate de autoritatea emitentă prin Decizia nr. 14174/30.05.2017.

În primul rând, instanţa nu a fost învestită cu verificarea legalităţii aparente a Deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative, ci doar a procesului-verbal care constituie titlul de creanţă, astfel că nu au fost analizate, în mod concret, criticile de nelegalitate.

În al doilea rând, prin Decizia nr. 14174/30.05.2017 a fost suspendată soluţionarea contestaţiei şi, în mod evident, având în vedere soluţia adoptată, organul emitent nu avea cum să verifice, pe fond, argumentele contestatoarei, nefiind pronunţată încă o soluţie în acest sens şi procedura prealabilă nu a fost astfel, finalizată.

În consecinţă, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, atât timp cât, toate argumentele reclamantei privind nelegalitatea procesului-verbal nr. x/20.03.2017, nu au fost examinate de autoritatea emitentă, prin Decizia nr. 14174/30.05.2017 prin care s-a dispus suspendarea soluţionării contestaţiei "având în vedere existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni (manipulare procedură de achiziţii), până la primirea Notei de Control a Departamentului pentru Luptă Antifraudă (DLAF), sau a Rechizitoriului Direcţiei Naţionale Anticorupţie (DNA)".

Cât priveşte paguba iminentă, se reţine că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, condiţia existenţei unui caz bine justificat şi condiţia producerii unei pagube iminente trebuie îndeplinite cumulativ şi, astfel cum s-a argumentat mai sus, în cauză nu există un caz bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat, motiv pentru care nu se mai impune analiza condiţiei producerii unei pagube iminente.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că în speţă este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., având în vedere lipsa introducerii acţiunii în anulare a actului administrativ contestat.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea este casabilă din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, invocat de recurentă în susţinerea căii de atac exercitate, motiv pentru care va admite recursul şi, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 106/CA din 14 iunie 2018 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza, respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A. PFA.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 februarie 2019.

Procesat de GGC - GV