Appeal against environmental inspection measures dismissed; storage restrictions under environmental permit upheld

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu - Comisariatul General, ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună anularea parţială a Notei de constatare nr. x din 28 mai 2015 întocmită de către Garda Naţională de Mediu - Comisariatul General, cu privire la măsurile 1, 4 şi 6 stabilite în sarcina sa prin acest act administrativ şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 838 din 13 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu - Comisariatul General, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 838 din 13 martie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. SRL a declarat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

3.1 Cu referire la primul motiv de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta reclamanta a susţinut că prima instanţă nu a motivat concluziile sale în ceea ce priveşte următoarele aspecte:

- constatarea în sensul că autorizaţia de mediu interzice depozitarea agregatelor pe alte amplasamente decât cel autorizat;

- opinia în sensul că agregatul rezultat din reciclarea zgurii metalice ar fi un deşeu;

- opinia în sensul că cele două controale efectuate de autoritatea pârâtă reprezintă activitate de inspecţie periodică;

- opinia în sensul că măsurile 4 şi 6 impuse prin nota de constatare sunt în conforme cu dispoziţiile Legii nr. 211/2011.

3.2. În susţinerea celui de-al doilea motiv de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta reclamanta a formulat următoarele critici:

- Societatea a fost supusă la două controale inopinate efectuate de aceeaşi autoritate, în mai puţin de o săptămână, cu privire la aceeaşi situaţie de fapt, care nu au cum să se subsumeze noţiunii de activitate de inspecţie periodică, întrucât aceasta presupune o activitate de inspecţie planificată, context în care actul contestat- emis în urma celui de-al doilea control- fără a avea legătură cu verificarea realizării măsurilor dispuse în urma celui dintâi, contravine principiului unicităţii actelor administrative, care pot fi revocate numai în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, precum şi principiului legalităţii.

- Autorizaţia de mediu nu are aptitudinea de a interzice desfăşurarea de către societate a altor activităţi şi pe alte amplasamente decât cel autorizat, prin urmare, atât concluzia intimatei cât şi a primei instanţe, în sensul autorizaţia ar interzice depozitarea agregatului rezultat din reciclarea zgurii într-o altă locaţie, este lipsită de fundament, fiind rezultatul confuziei dintre zgura metalică şi produsele rezultate din reciclarea acesteia, cu privire la această din urmă categorie cerinţa fiind aceea de a nu se crea depozite definitive în perimetrul autorizat.

- Confuzia putea fi evitată dacă prima instanţă ar fi luat în considerare adresa B. Tulcea nr. 15601 din 27 noiembrie 2013, prin care aceasta a comunicat societăţii că pentru depozitarea agregatului pe terenul concesionat de la Primăria Somova nu este necesară obţinerea autorizaţiei de mediu.

- Măsura interzicerii depozitării agregatului mineral pe terenul concesionat este nelegală, dat fiind faptul că autoritatea Garda Naţională de Mediu - Comisariatul Judeţean Tulcea decisese anterior în această privinţă prin intermediul Notei de constatare nr. x din 22 mai 2012, act necontestat, devenit irevocabil în temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 şi adus la îndeplinire de către societate.

- Autorizaţia de mediu produce efectele specifice actelor administrative individuale, reglementând o situaţie specifică cu privire la o anumită activitate şi un amplasament determinat, nefiind apt să interzică desfăşurarea de către o societate a unei activităţi pe un alt amplasament decât cel pentru care a fost emisă, iar concluzia contrară încalcă dispoziţiile art. 46 din Constituţie, privind garantarea accesului liber al unei persoane la desfăşurarea unei activităţi economice.

- Agregatul mineral rezultat din procesarea zgurii metalice nu este un deşeu în accepţiunea Legii nr. 211/2011, astfel că, în lipsa unor constatări prin prisma definiţiei date noţiunii de deşeu, care potrivit pct. 9 din anexa 1 la Legea nr. 211/2011 reprezintă "orice substanţă sau obiect pe care deţinătorul îl aruncă ori are intenţia sau obligaţia să-l arunce", trimiterile primei instanţe la dispoziţiile acestei legi în fundamentarea măsurilor de la pct. 4 şi 5 din nota de constatare atacată, sunt neîntemeiate.

Pentru a demonstra că agregatul mineral nu se încadrează în definiţia legală a noţiunii de deşeu se mai arată: produsul este comercializat ca material de construcţie, activitate demonstrată prin prezentarea unor facturi fiscale; acesta este certificat în baza Certificatului nr. XXX, conform Regulamentului 305/2011/UE al Parlamentului European şi al Consiliului de stabilire a unor condiţii armonizate pentru comercializarea produselor pentru construcţii; aşa cum rezultă chiar din conţinutul autorizaţiei de construire, agregatul trebuie considerat un produs şi nu un deşeu, nefiind menţionat la categoria deşeuri rezultate din activitate.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea formulată, intimata a solicitat, în principal, anularea recursului, întrucât criticile aduse hotărârii de fond nu se încadrează în motivele de nelegalitate invocate, ci reprezintă o reiterare a apărărilor de fond şi exced motivelor de recurs limitativ şi expres prevăzute de lege, iar în subsidiar, respingerea recursul formulat de către reclamantă ca neîntemeiat, cu menţinerea sentinţei recurate ca temeinică şi legală

Faţă de motivele de nelegalitate ale hotărârii instanţei de fond, invocate de către reclamantă prin cererea de recurs, intimata a formulat următoarele apărări:

1. Faţă de susţinerea recurentei reclamante, potrivit căreia hotărârea nu conţine motivele pentru care prima instanţă consideră că autorizaţia de mediu ar interzice depozitarea agregatelor pe alte amplasamente decât cel autorizat, arată că, afirmaţia reclamantului constituie o interpretare eronată a obligaţiei referitoare la funcţionarea sa, atâta timp cât actul de reglementare prevede că depozitarea deşeurilor provenite din activitate doar pe amplasamentul autorizat.

Autorizaţia de mediu stabileşte obligaţia societăţii de depozitare a deşeurilor doar în perimetrul zonei de recuperare şi doar pentru amplasamentul definit ca "unitate de recuperare feroaliaje din zgură amplasată în intravilanul Municipiului Tulcea - zona industrială vest, str. x, FN, judeţul Tulcea", şi nu pentru cel din satul Minări, comună Somova, pentru care societatea nu avea declarat nici punct de lucru, nu doar act de reglementare, deşi cantitatea depozitată pe amplasamentul respectiv este de 273.602,58 tone.

În plus, adresa ANPM Tulcea, la care face referire reclamanta, potrivit căreia nu ar avea nevoie de autorizaţie de mediu pentru depozitarea deşeurilor, ANPM Tulcea precizează că reclamantei îi revine obligaţia de a respecta condiţiile din avizul emis de către ARBDD, care stipulează că, "titularul are obligaţia de a desfăşura activitate de procesare a zgurii şi depozitare temporară (..) numai în perimetrul alocat haldei de zgură fără a afecta vecinătăţile acestuia şi în condiţiile impuse prin autorizaţia de mediu emisă de către B. TULCEA ".

2. În ceea ce priveşte critica recurentei reclamante în sensul că instanţa nu a motivat de ce, în opinia sa, agregatul rezultat din reciclarea zgurii metalice ar fi un deşeu arătă că, potrivit aceluiaşi act de reglementare - autorizaţia de mediu, la cap. IV "modul de gospodărire a deşeurilor şi ambalajelor "au fost stabilite tipurile de deşeuri precum şi modul de gestionare a acestora, deşeurile provenite din activitatea societăţii se regăsesc încadrate în categoria deşeurilor prevăzute de H.G. nr. 856/2002 privind evidenţa gestiunii deşeurilor şi pentru aprobarea listei cuprinzând deşeurile, inclusiv deşeurile periculoase, sunt deşeuri metalice cu cod de deşeu 20 01 40, iar zgura neprocesată este identificată cu codul de deşeu 10 02 02.

3. Faţă de susţinerea potrivit căreia instanţa de fond nu motivează de ce în opinia sa cele două controale exercitate de către Garda Naţională de Mediu reprezintă activitate de inspecţie şi control, arată că inspecţia se desfăşoară în vederea urmăririi realizării măsurilor stabilite la termenele prevăzute în acest program/plan, de asemenea pentru soluţionarea sesizărilor/petiţiilor, realizate la toate tipurile de obiective şi/sau activităţi, pentru verificarea problemelor semnalate şi impunerea de măsuri pentru stoparea acţiunilor care au condus la neconformităţi cu cerinţele legale, aspect verificat de către Comisarii din cadrul Comisariatului General, conform Deciziei privind delegarea atribuţiilor de control tematic nr. 373 din 21 mai 2015.

4. Cu referire la susţinerea că instanţa de fond nu motivează de ce în opinia sa măsurile 4 şi 6 sunt în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 211/2011arată că actul normativ invocat, privind regimul juridic al deşeurilor, la art. 9 stabileşte obligaţia în sarcina producătorului/deţinătorului de deşeuri " Pe baza originii. testelor, buletinelor de analiză şi a altor documente relevante puse la dispoziţie de producătorii şi deţinătorii de deşeuri prevăzuţi la art. 8 alin. (4) şi (5) autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului consideră că un deşeu este periculos chiar dacă acesta nu figurează ca atare pe lista deşeurilor prevăzută la art. 7 alin. (1), dacă acesta prezintă una sau mai multe dintre proprietăţile prevăzute în anexa nr. 4".

Astfel în temeiul atribuţiilor ce îi revin comisarului Gărzii de mediu prin care: "pot lua măsuri de sancţionare, de suspendare/sistare a activităţii ca urmare a poluării şi deteriorării mediului său pentru nerespectarea condiţiilor impuse prin actele de reglementare şi a măsurilor (stabilite în notele de constatare şi în rapoartele de inspecţie şi control), măsurile contestate au fost dispuse tocmai în aprecierea caracterului periculos al deşeurilor provenite din activitatea recurentei-reclamantei, aspect apreciat şi de către instanţa de fond, dar neînţeles de către recurenta-reclamantă.

5. În ce priveşte motivul de netemeinicie a hotărârii instanţei de fond, prin încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciază că acesta este neîntemeiat.

Instanţa de fond a reţinut că, potrivit Ordinului nr. 464/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor de control şi inspecţie în domeniul protecţiei mediului, activitatea de inspecţie se realizează periodic, în vederea verificării respectării condiţiilor legale, considerent pentru care nu se poate reţine nelegalitatea celor două controale efectuate de către reprezentanţii intimatei.

Sub acest aspect, pentru a lămuri motivele pentru care la un interval scurt de timp s-au efectuat cele două controale, intimata invocă dispoziţiile Ordinului nr. 464/2009, arătând că cele două controale sunt distincte, iar actele de control încheiate nu aveau drept scop anularea sau excluderea unui control prin efectuarea celuilalt, aşa cum greşit a interpretat recurenta -reclamantă.

Faţă de cele menţionate mai sus, având în vedere domeniul de activitate al societăţii, precum şi obligaţia respectării actelor de reglementare care stau la baza funcţionării societăţii din punct de vedere al mediului, consideră că se impune menţinerea tuturor măsurilor dispuse prin notele de constatare emise de către comisarii Gărzii de Mediu.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 21 mai 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 8 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 19. noiembrie 2018.

6. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Acţiunea în anulare formulată de reclamantă are ca obiect verificarea legalităţii Notei de constatare nr. x din 28 mai 2015 întocmită de Comisariatul Judeţean Ilfov ca urmare a controlului efectuat în data de 26 - 28 mai 2015.

În susţinerea cererii s-a arătat că măsura dispusă cauzat încetarea activităţii societăţii reclamante de procesare a zgurii care reprezintă obiectul său principal de activitate, ca şi recuperarea metalelor din deşeurile feroase şi neferoase.

Controlul efectuat de GNM - Comisariatul general în perioada 26 - 28 mai 2015 a vizat activitatea desfăşurată de reclamantă în temeiul Autorizaţiei de mediu nr. x din 28 martie 2013, emisă de B. Tulcea, conform căreia societatea trebuia să respecte următoarele condiţii: depozitarea temporară a deşeurilor industriale se va face exclusiv pe şorturi de deşeuri, produsele rezultate vor fi depozitate temporar în perimetrul unităţii de recuperare, urmând să fie valorificate integral la terţi, fără să se admită crearea de depozite definitive în perimetrul amplasamentului, stocările temporare de material şi deşeu se vor realiza în locuri special amenajate cu asigurarea protecţiei solului şi a apei subterane.

Prima instanţă a reţinut, analizând actului contestat, că terenul situat în satul Mineri, concesionat de reclamantă în baza Contractului de concesiune nr. x din 4 martie 2013 încheiat cu Consiliul Local al Comunei Somova, Jud. Tulcea, se află în vecinătatea Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării şi societatea nu are declarat la ONRC punctul de lucru pentru activitatea de depozitare a agregatelor, deşi B. Tulcea, prin adresa nr. x i-a comunicat că trebuie să deţină un certificat constatator pentru punctul de lucru de realizare a depozitării temporare.

Prin Nota de constatare s-au stabilit următoarele măsuri:

1) Conform autorizaţiei de mediu se va asigura depozitarea temporară a agregatelor numai în perimetrul unităţii de recuperare cu asigurarea protecţiei solului şi a apei subterane;

2) Se menţine măsurile 1 şi 2 impuse în urma controlului din 22 mai 2015;

3) Se va declara punctul de lucru din satul Mineri comuna Somona la sediul ONRC;

4) Se va transmite la Garda Naţională de mediu - Comisariatul General rezultatul buletinelor de analiză din care să rezulte caracterul periculos sau nepericulos al agregatelor conform Legii nr. 211/2011;

5) Se va transmite punctul de vedere privind necesitatea emiterii avizului pentru desfăşurarea activităţii de depozitare a zgurii procesate pe amplasamentul situat în satul Mineri;

6) Se vor efectua buletine de analiză pentru slamul rezultat din decantarea apei ecologice, iar rezultatul analizelor se va transmite în format electronic la GNM.

Prima instanţă a considerat că măsurile dispuse prin Nota de constatare ca urmare a controlului efectuat se întemeiază pe actele normative care au stat la baza emiterii autorizaţiei de mediu nr. x/28 martie 2013, care are valabilitate 10 ani şi în care sunt prevăzute condiţiile ce trebuie respectate de către titularul activităţii din punct de vedere al mediului, autorizaţia fiind emisă în baza O.U.G. nr. 195/2005.

Potrivit art. 94 alin. (1) lit. b) coroborat cu art. 96 alin. (1) pct. 1 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului, cu modif. şi compl. ult., obligaţia persoanelor fizice de a funcţiona cu respectarea prevederilor autorizaţiei de mediu şi a persoanelor juridice de a funcţiona cu respectarea prevederilor autorizaţiei pentru activităţile care fac obiectul procedurilor de reglementare din punct de vedere al protecţiei mediului se află la baza măsurilor impuse de către actul de constatare a cărui anulare parţială se solicită. De asemenea, potrivit autorizaţiei de mediu, depozitarea deşeurilor se face doar pe amplasamentul autorizat, neputând fi reţinută afirmaţia reclamantei conform căreia nu este interzisă depozitarea deşeurilor în afara amplasamentului. Prin autorizaţia emisă au fost stabilite tipurile de deşeuri şi modul de gestionare, conform H.G. nr. 856/2002 privind evidenţa gestiunii deşeurilor, iar potrivit H.G. nr. 1061/2008 privind transportul deşeurilor periculoase şi nepericuloase pe teritoriul României, reclamanta avea obligaţia depozitării deşeurilor numai pe amplasamentele autorizate potrivit dispoziţiilor Legii nr. 211/2011 privind regimul juridic al deşeurilor. De asemenea, este de reţinut şi aspectul că reclamanta nu a contestat decizia de emitere a autorizaţiei de mediu, astfel încât are obligaţia de a respecta condiţiile acesteia.

Potrivit Ordinului nr. 464/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice privind aprobarea şi desfăşurarea activităţilor de control în domeniul protecţiei mediului, activitatea de inspecţie se realizează periodic în vederea verificării respectării condiţiilor legale, astfel încât nu se poate reţine afirmaţia reclamantei că cele două activităţi de control efectuate sunt nelegale.

În ceea ce priveşte măsurile 4 şi 6, prin care societatea a fost obligată să transmisă GNM rezultatul buletinelor de analiză din care să rezulte caracterul periculos sau nepericulos al agregatelor, aceasta este în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 211/2011 privind regimul juridic al deşeurilor şi are drept scop aprecierea activităţii reclamantei asupra mediului, iar efectuarea buletinelor de analiză privind apa tehnologică şi rezultatul analizelor care trebuie transmise către GNM are, de asemenea, drept scop, aprecierea gradului de pericol pentru mediu.

Faţă de cele reţinute, prima instanţă a concluzionat că, raportat la domeniul de activitate al reclamantei, cât şi dispoziţiile legale incidente, aceasta are obligaţia respectării autorizaţiei de mediu care stă la baza funcţionării acesteia, actul administrativ bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de autenticitate, iar reclamanta nu a adus probe împotriva celor constatate prin actele administrative atacate, prin care să demonstreze nelegalitatea actului prin prisma reglementărilor legale incidente, respectiv O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului, cu modif. şi compl. ult., H.G. nr. 1005/2012 privind funcţionarea GNM şi H.G. nr. 1061/2008 privind transportul deşeurilor pe teritoriul României şi ale H.G. nr. 856/2002 privind evidenţa gestiunii deşeurilor coroborate.

7. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa atacată în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse de intimata pârâtă, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Cu referire la primul motiv de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta reclamanta a susţinut că prima instanţă nu a motivat concluziile sale în ceea ce priveşte următoarele aspecte:

- constatarea în sensul că autorizaţia de mediu interzice depozitarea agregatelor pe alte amplasamente decât cel autorizat;

- opinia în sensul că agregatul rezultat din reciclarea zgurii metalice ar fi un deşeu;

- opinia în sensul că cele două controale efectuate de autoritatea pârâtă reprezintă activitate de inspecţie periodică;

- opinia în sensul că măsurile 4 şi 6 impuse prin nota de constatare sunt în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 211/2011.

Motivarea hotărârilor judecătoreşti, potrivit practicii constante a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin prisma exigenţelor impuse de art. 6 Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, obligă instanţele să examineze efectiv problemele esenţiale ale cauzei fără a impune instanţelor să dea un argument explicit la fiecare argument prezentat de părţi.

În acest context, prima instanţă a amintit că reclamanta, în activitatea desfăşurată, trebuie să respecte condiţiile stabilite prin Autorizaţia de mediu nr. x din 28 martie 2013, emisă de B. Tulcea, condiţii care arată în mod explicit că produsele rezultate din procesarea zgurii vor fi depozitate temporar în perimetrul unităţii de recuperare, urmând să fie valorificate integral la terţi, fără să se admită crearea de depozite definitive în perimetrul amplasamentului, stocările temporare de material şi deşeu se vor realiza în locuri special amenajate cu asigurarea protecţiei solului şi a apei subterane.

În raport de această obligaţie a reclamantei, care este clară şi neechivocă, şi care vizează condiţiile de autorizare a activităţii pe un amplasament determinat, susţinerea acesteia în sensul că se impunea ca prima instanţă să arate motive suplimentare pentru care consideră că aceeaşi activitate nu se putea desfăşura pe un alt amplasament, sunt neîntemeiate. Ceea ce este esenţial, prin prisma condiţiei stabilite prin autorizaţia de mediu, este caracterul temporar al depozitării produselor rezultate din procesarea zgurii şi interdicţia creării de depozite definitive pe perimetrul amplasamentului. Dacă această interdicţie vizează în mod expres perimetrul autorizat, concluzia firească care se impune este aceea că asemenea depozite definitive nu putea fi create nici pe alte amplasamente. Aşa fiind, dacă depozitarea produselor rezultate din procesare zgurii (agregate minerale) pe amplasamentul autorizat puteau să aibă exclusiv caracter temporar, fiind interzisă crearea de depozite definitive, este neconcludentă apărarea în sensul că autorizaţia nu poate restricţiona desfăşurarea activităţii pe alte amplasamente.

În aceeaşi ordine de idei, lipsa unei analize cu referire la natura de deşeu a agregatului rezultat din procesarea zgurii este de asemenea nerelevantă, întrucât restricţia privind crearea de depozite definitive operează indiferent de faptul că acest produs, rezultat din operaţiunea de valorificare, de transformare a zgurii neprocesate (cod deşeu 10 02 02), este la rândul său deşeu sau nu sau trebuie considerat un produs folosit în domeniul construcţiilor de drumuri.

Înalta Curte nu poate reţine insuficienţa motivării sentinţei atacate în raport de soluţia adoptată nici prin prisma considerentului prin care s-a reţinut că cele două controale inopinate efectuate de Garda Naţională de Mediu se încadrează în activitatea de inspecţie periodică, potrivit Ordinului nr. 464/2009, întrucât periodicitatea inspecţiei de mediu nu se asociază exclusiv controalelor planificate (art. 6 din Ordinul menţionat).

În concluzie, Înalta Curte apreciază că, prin prisma criticilor invocare, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în cauză.

Cu referire la cel de-al doilea motiv de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se reţin următoarele:

Într-o primă critică, recurenta reclamantă a susţinut că efectuarea a două controale inopinate de aceeaşi autoritate, în mai puţin de o săptămână, cu privire la aceeaşi situaţie de fapt, contravine principiului unicităţii actelor administrative, ca o consecinţă a revocabilităţii acestora numai în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, fapt ce atrage nelegalitatea celui de al doilea control şi a actului de constatare contestat.

Instanţa de fond a reţinut că, potrivit Ordinului nr. 464/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor de control şi inspecţie în domeniul protecţiei mediului, activitatea de inspecţie se realizează periodic în vederea verificării respectării condiţiilor legale, considerent pentru care nu poate constata nelegalitatea celor două controale efectuate de către reprezentanţii intimatei.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că, pentru a verifica susţinerile reclamantei privind încălcarea normelor care reglementează inspecţia de mediu şi implicit nelegalitatea actului de constatare atacat nr. 25LP/28 mai 2015, trebuie avute în vedere motivele care au determinat efectuarea celor două controale.

În prealabil, trebuie reamintit că, potrivit dispoziţiile art. 15 şi 16 din Anexa la Ordinul nr. 464/2009, inspecţia de mediu, atât cea planificată cât şi cea neplanificată, poate avea mai multe obiective, iar inspecţiile neplanificate pot fi dispuse în mai multe situaţii, cum ar fi: verificarea respectării actelor de reglementare; investigarea unor incidente sau accidente care au avut un impact semnificativ asupra mediului; în urma unor sesizări sau autosesizări.

Prima notă de constatare, întocmită de GNM - CJ Tulcea în data de 22 mai 2015, consemnează verificările efectuate şi măsurile dispuse în urma sesizării înregistrate privind colmatarea unui canal cauzat de alunecările de teren din zona Vararie Tulcea, prin care locuitorii au reclamat faptul că în zona gropii de deşeuri a combinatelor SC C. S.A. şi SC D. SRL miroase puternic a sulf, iar în jurul digului, care s-a fisurat, se observă un strat de sodă.

La data verificării, s-a constatat că suprafaţa de 5,75 ha teren aflat în lunca fluviului Dunării a fost concesionată de către SC A. SRL în scopul depozitării produselor rezultate din procesarea zgurii, cantitatea de zgură de diferite sorturi fiind de cca. 273.602 tone pe o suprafaţă de o aproximativ 3 ha, iar datorită condiţiilor de depozitare "inclusiv pe malul canalului a fost afectată stabilitatea terenului, producându-se alunecări de teren în zona digului, pe o lungime de aproximativ 100 m, obturând parţial canalul care face obiectul sesizării".

Prin măsurile stabilite s-a dispus interzicerea continuării depozitării în zona afectată şi vecinătatea acesteia, decolmatarea canalului şi refacerea zonei afectate, solicitarea punctului de vedere a Administraţiei Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării cu privire la necesitatea emiterii avizului de vecinătate.

Totodată, s-a menţionat că, pentru neconformităţile constatate, urmează să fie aplicată sancţiunea contravenţională prevăzută de Legea nr. 107/1996 legea apelor, art. 87 pct. 18.

Cea de-a doua notă de constatare a fost întocmită de GNM - CG la data de 28 mai 2015, în urma controlului operativ şi inopinat efectuat în raza teritorial administrativă a judeţului Tulcea, dispus prin Decizia de delegare de atribuţii nr. 373 din 21 mai 2015 emisă de comisarul general al GNM

Verificând activitatea desfăşurată de recurenta reclamantă - recuperarea feroaliajelor din zgura metalurgică, efectuată în temeiul Autorizaţiei de mediu nr. x din 28 martie 2013, au fost efectuate următoarele constatări:

Terenul concesionat în scopul depozitării produselor rezultate din procesarea zgurii metalice, înscris în cf. x, nr. top x, N142 se află în vecinătatea Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării.

Din cantitatea totală de zgură metalică brută adusă până la data controlului s-a procesat cantitatea de 351.889,49 tone, din care cantitatea valorificată este de 78.286 tone, iar cantitatea depozitată pe amplasamentul din satul Minari com. Somova este de 273.602 tone.

Măsurile dispuse (supuse analizei prin prisma acestei critici) obligă societatea: să asigure depozitarea temporară a agregatului mineral (zgurii procesate) numai în perimetrul unităţii de recuperare, în zone şi locuri special amenajate, cu asigurarea protecţiei solului şi a apei subterane, menţinând măsurile impuse prin controlul din data de 22 mai 2015, impun societăţii înregistrarea punctului de lucru din satul Minari- locul de depozitare a zgurei procesate, precum şi la interpretarea unor buletine de analize cu privire la caracterul periculos sau nepericulos al zgurei procesate, respectiv efectuarea unor analize pentru slamul rezultat din decantarea apei tehnologice.

Examinând criticile recurentei reclamante privind nelegalitatea activităţii de inspecţie fiscală, în acord cu apărările intimatei pârâte, Înalta Curte reţine că cele două controale sunt distincte prin obiectivele urmărite, s-au finalizat cu încheierea unor acte de control care nu sunt contractorii şi nu se exclud/anulează reciproc, fiind mai degrabă complementare.

În consecinţă, este neîntemeiată susţinerea recurentei reclamante, în sensul că efectuarea a două controale inopinate de aceeaşi autoritate, în mai puţin de o săptămână, cu privire la aceeaşi situaţie de fapt, contravine principiilor care reglementează efectele actelor administrative prin prisma condiţiilor de revocabilitate a acestora, prevăzute de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Aşa cum rezultă din cele anterior relevate cu privire la cadrul legislativ ce vizează inspecţia de mediu, se poate conchide că cele două controale reprezintă controale inopinate, primul control vizând regimul apelor iar cel de-al doilea respectarea autorizaţiei de mediu. Aşa fiind, chiar dacă nu se subsumează noţiunii de "activitate de inspecţie periodică", iar cel de-al doilea control nu a avut legătură cu verificarea realizării măsurilor dispuse în urma celui dintâi, Înalta Curte apreciază că efectuarea a două controale inopinate cu referire la activitatea recurentei nu încalcă normele care reglementează desfăşurarea inspecţiei de mediu.

Cea de-a doua critică a recurentei se referă la lipsa de fundament a măsurii prin care se interzice societăţii desfăşurarea activităţii de depozitarea zgurii procesate pe alte amplasamente decât cele la care se referă autorizaţia de mediu. În acest sens se arată că măsura este rezultatul confuziei dintre zgura metalurgică şi produsele rezultate din reciclarea acesteia, confuzie ce putea fi evitată dacă prima instanţă ar fi luat în considerare adresa B. Tulcea nr. 15601 din 27 noiembrie 2013, prin care aceasta a comunicat societăţii că pentru depozitarea agregatului pe terenul concesionat de la Primăria Somova nu este necesară obţinerea autorizaţiei de mediu.

Potrivit Autorizaţiei de mediu nr. x din 28 martie 2013, emisă de B. Tulcea, societatea reclamantă, în desfăşurarea activităţii, trebuia să respecte următoarele condiţii:

- depozitarea temporară a deşeurilor industriale se va face exclusiv pe sorturi de deşeuri, în perimetrul unităţii de recuperare;

- produsele rezultate în urma procesării zgurii metalurgice (agregatul mineral) vor fi depozitate temporar în perimetrul unităţii de recuperare, urmând să fie valorificate integral la terţi, fără să se admită crearea de depozite definitive în perimetrul amplasamentului,

- stocările temporare de material şi deşeu se vor realiza în locuri special amenajate cu asigurarea protecţiei solului şi a apei subterane.

Cu referire la agregatul mineral, autorizaţia prevede depozitarea temporară, urmată de valorificarea către terţi, cu interdicţia expresă de a se crea depozite definitive în cadrul perimetrului.

Înalta Curte observă că, într-adevăr, autorizaţia de mediu reglementează în mod distinct modalitatea de stocare a deşeurilor faţă de condiţiile de depozitare a produselor rezultate din procesarea zgurii metalurgice, ceea ce este comun însă în privinţa ambelor categorii de materiale este se impune depozitarea acestora în perimetrul unităţii de recuperare.

Cu toate că autorizaţia nu interzice desfăşurarea unor activităţi pe alte amplasamente, aceasta nici nu permite. Cu alte cuvinte, dacă autorizaţia interzice crearea de depozite definitive în perimetrul unităţii de recuperare, aceasta nu însemnă că această depozitarea ar fi permisă pe alte amplasamente decât cel autorizat.

Adresa B. Tulcea nr. 15601 din 27 noiembrie 2013, prin care această autoritate a comunicat societăţii că pentru depozitarea agregatului mineral pe terenul concesionat de la Primăria Somova nu este necesară obţinerea autorizaţiei de mediu este neconcludentă, bazată pe o stare de fapt nereală. Atât întrebarea societăţii cât şi răspunsul autorităţii vizează desfăşurarea activităţii de depozitare a agregatelor minerale cu caracter temporar, fără a face vreo referire la durata depozitării sau cantitatea de produs depozitată. Având în vedere că până la data controlului s-a procesat cantitatea de 351.889,49 tone, din care cantitatea valorificată a fost de 78.286 tone, iar cantitatea depozitată pe amplasamentul din satul Mineri, comuna Somova, este de 273.602 tone, Înalta Curte apreciază că activitatea de depozitare ce se desfăşoară pe acest amplasament nu are caracter temporar, întrucât momentul valorificării produsului, având în vedere cantitatea acestuia, nu se poate determina. De altfel, acesta este şi motivul pentru care autoritatea de mediu a stabilit în sarcina societăţii declararea punctului de lucru din satul Minari la ORC.

Este vădit neîntemeiată susţinerea recurentei în sensul că măsura interzicerii depozitării agregatului mineral pe terenul concesionat este nelegală, dat fiind faptul că autoritatea Garda Naţională de Mediu - Comisariatul Judeţean Tulcea decisese anterior în această privinţă prin intermediul Notei de constatare nr. x din 22 mai 2012, act necontestat, adus la îndeplinire de către societate.

Aşa cum anterior s-a relevat, Nota de constatare nr. x din 22 mai 2012, la care face referire recurenta reclamantă, s-a întocmit ca urmare a faptului că depozitarea agregatului mineral s-a efectuat cu încălcarea art. 87 pct. 18 din Legea nr. 107/1996, Legea apelor, care interzice depozitarea pe malul cursurilor de apă canalelor (…) pe baraje şi diguri sau în zonele de protecţie a acestora de materiale de orice fel, iar măsurile stabilite prin respectivul act au urmărit înlăturarea consecinţelor produse prin fapta săvârşită, prin interzicerea continuării depozitării în zona afectată, în vecinătatea acesteia şi decolmatarea canalului, refacerea zonei afectate.

Aşa fiind, legalitatea măsurilor dispuse în urma unui control efectuat pentru a analiza respectarea actului de reglementare a unei activităţi supuse autorizaţiei de mediu nu poate fi verificată prin prisma măsurilor anterior dispuse în vederea înlăturării consecinţelor produse de săvârşirea unei contravenţii, fiind nerelevant faptul că, în momentul constatării contravenţiei, autoritatea de mediu nu s-a autosesizat în vederea verificării şi altor aspecte decât cele care i-au fost sesizate prin reclamaţia înregistrată.

Reclamanta consideră că măsura este nelegală şi prin prisma efectelor produse de autorizaţia de mediu - act administrativ individual, ce reglementează o situaţie specifică cu privire la o anumită activitate şi un amplasament determinat, nefiind aptă să interzică desfăşurarea de către o societate a unei activităţi pe un alt amplasament decât cel pentru care a fost emisă, în caz contrar s-ar încălca dispoziţiile art. 46 din Constituţie, privind garantarea accesului liber al unei persoane la desfăşurarea unei activităţi economice.

În acest context, Înalta Curte reţine că obligaţiile stabilite de autorizaţia de mediu care reglementează desfăşurarea unei activităţi pe diferite etape, stabilind condiţiile specifice acestor etape, nu poate fi eludată prin mutarea unora dintre aceste etape pe un alt amplasament, neautorizat şi neînregistrat ca punct de lucru al societăţii, întrucât autorizaţia impune desfăşurarea tuturor etapelor respectivei activităţi pe perimetrul autorizat. Astfel, dacă autorizaţia nu admite crearea de depozite definitive de agregat mineral în perimetrul amplasamentului autorizat, obligaţie clar şi neechivoc stabilită, se subînţelege că asemenea depozite definitive nu puteau fi create nici în afara perimetrului autorizat.

Prin cea de-a treia critică s-a susţinut că, deşi agregatul mineral rezultat din procesarea zgurei metalice nu este un deşeu, în accepţiunea Legii nr. 211/2011, cu toate acestea, fără a avea în vedere definiţia noţiunii de deşeu, care potrivit pct. 9 din anexa 1 la Legea nr. 211/2011 reprezintă "orice substanţă sau obiect pe care deţinătorul îl aruncă ori are intenţia sau obligaţia să-l arunce", în fundamentarea măsurilor de la pct. 4 şi 5 din nota de constatare atacată, prima instanţă face trimiteri la dispoziţiile acestei legi.

Pentru a demonstra că agregatul mineral nu se încadrează în definiţia legală a noţiunii de deşeu se mai arată: produsul este comercializat ca material de construcţie, activitate demonstrată prin prezentarea unor facturi fiscale; acesta este certificat în baza Certificatului nr. XXX în baza Regulamentului 305/2011/UE al Parlamentului European şi al Consiliului de stabilire a unor condiţii armonizate pentru comercializarea produselor pentru construcţii; aşa cum rezultă chiar din conţinutul autorizaţiei de construire, agregatul este considerat un produs şi nu un deşeu, nefiind menţionat la categoria deşeuri rezultate din activitate.

Cu referire la aceste susţineri Înalta Curte apreciază, în acord cu intimata pârâtă, că solicitarea autorităţii de prezenta buletine de analiză evaluate pentru a stabili caracterul periculos sau nepericulos a produselor rezultate din procesarea zgurei metalurgice, având în vedere depozitarea acestora direct pe sol, nu i-au fost trasate recurentei reclamante obligaţii de natură în a-i prejudicia drepturile sau interesele legitime, condiţii obligatorii pentru a se putea opera anularea măsurii dispuse prin actului administrativ emis de către Comisarii Gărzii de Mediu.

Această măsură respectă întocmai dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 211/2011, potrivit cărora "(1) Pe baza originii, testelor, buletinelor de analiză şi a altor documente relevante puse la dispoziţie de producătorii şi deţinătorii de deşeuri prevăzuţi la art. 8 alin. (4) şi (5), autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului consideră că un deşeu este periculos chiar dacă acesta nu figurează ca atare pe lista deşeurilor prevăzută la art. 7 alin. (1), dacă acesta prezintă una sau mai multe dintre proprietăţile prevăzute în anexa nr. 4. ".

Drept urmare, temeiul măsurii fiind indicat prin nota de constatare contestată (anexa 4 din Legea nr. 211/2011), referirea primei instanţe la legea aplicabilă fără indicarea expresă a articolului nu poate susţine concluzia privind greşita aplicare a legii.

În concluzie, Înalta Curte apreciază, prin prisma criticilor invocare, că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu poate fi reţinut în cauză.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. sunt neîntemeiate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamanta A. SRL, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. SRL împotriva Sentinţei nr. 838 din 14 martie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - LM