Conflict of interest arising from local councilman’s participation in deliberating purchase of land from his father

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 11 mai 2015, sub nr. x/2015, urmare declinării competenţei de soluţionare a cauzei prin Sentinţa civilă nr. 1869 din 1 aprilie 2015 pronunţată de Tribunalul Maramureş, secţia a II-a civilă, pronunţată în Dosarul nr. x/2014, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de Evaluare nr. x din 27 noiembrie 2014.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 402 din 29 septembrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

Recurentul-reclamant susţine că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70 - 71 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborat cu dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2011 şi art. 75 lit. a) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004.

În mod nelegal, prin încheierea din data de 15 septembrie 2015, prima instanţă a respins proba cu audierea, în calitate de martor, a consilierului local care a prezidat şedinţa de consiliu, deşi depoziţia acestuia era singura probă care putea ajuta la lămurirea completă a cauzei. Astfel, judecătorul fondului a reţinut că recurentul-reclamant nu a făcut dovada neparticipării sale la procesul de vot, deşi acesta susţinuse că menţiunile din cuprinsul procesului-verbal de şedinţă nu corespund realităţii.

Recurentul-reclamant mai arată că în mod greşit prima instanţă a reţinut existenţa unui conflict de interese, motivat de faptul participării la deliberarea şi adoptarea Hotărârii nr. 55 din 22 decembrie 2010 a Consiliului Local Dragomireşti, dovedind, astfel, un interes personal prin crearea unui beneficiu patrimonial tatălui său.

Instanţa de fond a asimilat în mod nejustificat acţiunile întreprinse de recurentul-reclamant pe durata desfăşurării şedinţei de consiliu local cu participarea la deliberarea şi adoptarea hotărârii de achiziţionare a unei suprafeţe de teren. Recurentul arată că nu a participat la vot şi nici nu şi-a exprimat opţiunea prin abţinere, neputând influenţa în vreun fel votul cu privire la adoptarea hotărârii.

4. Apărările formulate de intimata-pârâtă

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică, reiterând, în esenţă, susţinerile formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 15 noiembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin Încheierea din data de 20 iunie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile recurentului-reclamant A. se încadrează în ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., context în care sentinţa atacată va fi analizată din perspectiva acestor motive de casare, astfel cum s-a reţinut şi prin concluziile raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Motivul de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este neîntemeiat.

Potrivit textului de lege enunţat, se poate cere casarea unei hotărâri în cazul în care instanţa de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Din perspectiva acestui motiv de casare, susţinerile recurentului-reclamant vizează încălcarea dreptului la apărare, prin prisma faptului că instanţa de fond a respins în mod nelegal, în opinia sa, cererea în probaţiune formulată, constând în audierea, în calitate de martor, a consilierului local care a prezidat şedinţa ordinară a Consiliului Local Dragomireşti din 22 decembrie 2010, deşi declaraţia martorului propus putea să dovedească atât modul în care s-a desfăşurat şedinţa, cât şi susţinerile sale potrivit cărora, menţiunile din cuprinsul procesului-verbal de şedinţă nu corespund realităţii.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că, la termenul de judecată din 15 septembrie 2015, prima instanţă a respins cererea în probaţiune formulată de reclamant, constatând, pe de o parte, că nu este utilă soluţionării cauzei şi, pe de altă parte, că reclamantul nu a făcut demersuri în vederea aflării domiciliului martorului propus, aspect ce rezultă din cuprinsul cererii reclamantului aflată la dosarul Curţii de Apel Cluj.

În doctrină s-a susţinut că aprecierea probelor constă în operaţiunea mentală pe care o va face judecătorul pentru a determina puterea probantă şi valoarea fiecărei probe în parte, precum şi ale tuturor probelor împreună.

De asemenea, potrivit art. 255 alin. (1) din C. proc. civ., probele trebuie să fie admisibile potrivit legii şi să ducă la soluţionarea procesului.

Pornind de la aceste premise teoretice şi legale, Înalta Curte constată că soluţia adoptată de judecătorul fondului de respingere a probei testimoniale ca nefiind utilă soluţionării cauzei este corectă, având în vedere că obiectul dedus judecăţii vizează controlul de legalitate în contencios administrativ al raportului de evaluare prin care autoritatea pârâtă a identificat elemente în sensul existenţei unui conflict de interese în privinţa reclamantului, în conformitate cu art. 70, 71 şi 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

În plus, pentru dovedirea aspectelor susţinute de recurentul-reclamant, respectiv presupusele menţiuni nereale din cuprinsul procesului-verbal de şedinţă, acesta avea posibilitatea să formuleze o cerere de înscriere în fals în faţa primei instanţe, însă nu a înţeles să solicite acest mijloc de probă.

Prin urmare, respingerea cererii privind administrarea probei testimoniale a fost dispusă în condiţii de legalitate, prima instanţă respectând dispoziţiile art. 22 din C. proc. civ. şi implicit, principiul dreptului la apărare, nefiind astfel incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Criticile formulate de recurentul-reclamant, din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate, sentinţa recurată fiind pronunţată ca urmare a interpretării şi aplicării corecte a normelor de drept material la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 27 noiembrie 2014, întocmit de intimata Agenţia Naţională de Integritate.

Prin raportul contestat au fost identificate elemente de încălcare a legislaţiei în materia conflictului de interese în sensul art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, întrucât reclamantul A., în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al oraşului Dragomireşti, judeţ Maramureş, în perioada 2008 - 2012, a luat parte la deliberarea şi adoptarea Hotărârii nr. 55 a Consiliului Local Dragomireşti din 22 decembrie 2010, prin care s-a aprobat achiziţionarea de către Consiliul Local a unui teren în suprafaţă de 2.514 mp de la B., tatăl consilierului local, în vederea construirii de locuinţe sociale şi/sau locuinţe pentru tineri.

Soluţia instanţei de fond, care a confirmat legalitatea raportului de evaluare întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate pentru persoana verificată, reclamantul A., şi a respins cererea de chemare în judecată, reţinând existenţa conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea şi adoptarea unei hotărâri de consiliu local asupra unei probleme asupra căreia are un interes personal de natură patrimonială, este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Astfel, conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi a mediului de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Reglementarea legală a conflictului de interese administrativ reprezintă garantarea principiilor imparţialităţii, integrităţii, transparenţei decizionale şi supremaţiei interesului public prin sancţionarea situaţiilor în care interesul privat prevalează asupra interesului public, în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice.

O definiţie a conflictului de interese privind funcţionarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, în sensul că " Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natură să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale ".

Conflictul de interese privind aleşii locali este reglementat de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali şi Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.

Este de necontestat faptul că, în perioada evaluată de intimata-pârâtă, recurentul-reclamant avea calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local Dragomireşti.

Potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

Ca o detaliere a acestei interdicţii legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali se arată:

"(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei"

Art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, stipulează că "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: (...) a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv."

Reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepţiilor de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională statuând prin jurisprudenţa sa (Decizia nr. 951 din 25 iunie 2009) că textul legal stabileşte garanţii ale imparţialităţii autorităţilor publice şi a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuţiilor lor. Raţiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura "eliminarea subiectivismului şi interesului particular ori de grup" în cadrul forurilor decizionale ale autorităţilor publice (Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014).

Potrivit procesului-verbal al şedinţei ordinare a Consiliului Local al oraşului Dragomireşti din data de 22 decembrie 2010, se constată că recurentul-reclamant A. a propus preşedintele de şedinţă, a avut o intervenţie cu privire la condiţiile de achiziţionare de către Consiliul local a terenului aparţinând tatălui său, B., şi a votat "cu abţinere" alături de ceilalţi consilieri locali introducerea pe ordinea de zi (la punctul 3) a proiectului de hotărâre cu privire la aprobarea achiziţionării terenului în suprafaţă de 2.514 mp, de la numitul B., în vederea construirii pe acest termen de locuinţe sociale şi/sau locuinţe pentru tineri.

În cauză, se constată că recurentul-reclamant, în calitate de consilier local al oraşului Dragomireşti, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local Dragomireşti nr. 55 din 22 decembrie 2010, prin care s-a aprobat achiziţionarea de către consiliul local a unui teren ce aparţinea unei rude de gradul I a alesului local, încălcându-se astfel prevederile legale precitate.

În lumina principiului transparenţei decizionale şi a dispoziţiilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, se impunea ca recurentul-reclamant "să anunţe" interesul personal la începutul dezbaterilor, precum şi faptul că din această cauză nu va vota.

Din cuprinsul procesului-verbal al şedinţei ordinare a Consiliului local Dragomireşti din 22 decembrie 2010 rezultă că la momentul supunerii la vot a propunerii de adoptare a hotărârii privind achiziţionarea de către consiliu a terenului de la tatăl său, A., recurentul-reclamant nu a procedat conform dispoziţiilor legale enunţate mai sus, rezumându-se doar să se abţină să voteze, fără a "anunţa" interesul său în cauză, fără a părăsi sala de şedinţă, din contră a avut o intervenţie cu privire la condiţiile de achiziţionare de către Consiliul local a terenului aparţinând rudei sale de gradul I, B., participând astfel la deliberarea anterioară adoptării hotărârii.

Împrejurarea că recurentul-reclamant s-a abţinut de la vot după derularea discuţiilor referitoare la proiectul de hotărâre aflat pe ordinea de zi, nu este de natură să conducă la concluzia că acesta ar fi respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcţiilor publice. Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca recurentul-reclamant să anunţe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul şedinţei autorităţii deliberative, respectiv pentru a preveni influenţarea hotărârilor acestei autorităţi prin prezenţa sa la deliberări.

Situaţia de fapt este recunoscută de recurentul-reclamant, însă acesta susţine că nu a avut un interes personal patrimonial în sensul legii.

Înalta Curte nu poate reţine această susţinere. Potrivit dispoziţiilor art. 75 din Legea nr. 393/2004, conflictul de interese de natură administrativă poate exista indiferent de atitudinea subiectivă a persoanei vizate, adică indiferent dacă a urmărit sau nu obţinerea unui folos patrimonial.

De asemenea, pentru a se reţine conflictul de interese nu este necesar să se dovedească o lipsă de obiectivitate în îndeplinirea atribuţiilor specifice funcţiei de consilier local întrucât scopul reglementării legale este acela de a asigura evitarea situaţiilor de conflict de interese, aleşii locali vizaţi având îndatorirea să se abţină de la exercitarea funcţiei, în situaţia în care anticipează că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. Nesocotirea acestor prevederi legale are loc prin încălcarea de către alesul local a obligaţiei de abţinere, acesta exercitând actele specifice demnităţii publice cu ignorarea situaţiei de conflict de interese în care se găseşte, independent de identificarea sau nu a unor rezultate păgubitoare ale acestor acţiuni.

Înalta Curte împărtăşeşte, aşadar, opinia judicios argumentată de către judecătorul fondului în sensul că, participarea la vot a consilierului local în chestiunea privind cumpărarea, de către Consiliul local din care acesta face parte, a unui teren de la o rudă de gradul I a alesului local, se încadrează în situaţia conflictului de interese reglementat şi sancţionat de art. 70 - 71 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 din Legea nr. 215/2001, art. 75 lit. a) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, găsind nefondate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi Cod, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 402 din 29 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - LM