Forfeiture of timber due to delayed SUMAL reporting: compliance with EU due diligence and proportionality of administrative sanctions.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii SC A. SRL, SC B. SRL, SC C. SRL, D., E., F., G. şi SC H. SRL au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea dispoziţiilor art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 61 din 14 februarie 2017, a respins acţiunea formulată de reclamanţi.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei civile nr. 61 din 14 februarie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanţii SC A. SRL, SC B. SRL, SC C. SRL, D., E., F., G. şi SC H. SRL.

Au arătat reclamanţii că se arată în hotărârea recurată că textele legale sunt clare şi neechivoce, astfel că nu contravin Legii nr. 14/2000.

Cu privire la această susţinere, arată că nelegalitatea actului provine din contradictorialitatea acestuia, nu din faptul că nu au înţeles sensul dispoziţiilor atacate.

Se mai arată de către instanţa de fond că dispoziţiile atacate, care atrag confiscarea întregii cantităţi de material lemnos exploatate şi comercializate într-o lună, nu contravin Regulamentului (UE) nr. 995/2010 întrucât acesta prevede în mod expres aplicabilitatea sancţiunii confiscării.

Dar reclamantele nu au susţinut nelegalitatea dispoziţiilor atacate pe motiv că sancţiunea nu este prevăzută de regulament, ci pentru că este încălcat principiul proporţionalităţii sancţiunii prevăzut în mod expres de art. 19 din regulament.

Recurentelor le-au fost aplicate câte două sancţiuni principale şi complementare pentru una şi aceeaşi faptă iar confiscarea este dispusă indiferent de pericolul social concret al faptei contravenţionale.

Chiar dacă H.G. nr. 470/2014 reglementează o ierarhizare a contravenţiilor în raport de durata întârzierii, nu o prevede în mod direct măsura complementară a confiscării materialului lemnos. Această măsură devine aplicabilă în mod indirect, ca efect al aplicării art. 6 alin. (6), adăugând o nouă sancţiune pentru întârzierea transmiterii raportării alături de cea în mod expres prevăzută.

Nu în ultimul rând, instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra celorlalte motive invocate, referitoare la încălcarea disp. art. 44 din Constituţia României şi ale art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Prin cererea de recurs formulată de recurentele-reclamante, se solicită instanţei de control casarea Sentinţei civile nr. 61 din 14 februarie 2017 şi admiterea cererii de chemare în judecată, în sensul anulării dispoziţiilor art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014, indicându-se formal motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Însă, trebuie remarcat în primul rând că în motivarea recursului nu se regăsesc critici de nelegalitate a Sentinţei civile nr. 61 din 14 februarie 2017, fiind reluate, în esenţă, aceleaşi susţineri de la fondul cauzei, contrar normelor imperative şi inderogabile cuprinse în art. 488 - art. 489 C. proc. civ.

Având în vedere limitele judecăţii, determinate de obiectul cererii şi de motivele invocate de părţi, potrivit principiului disponibilităţii, prima instanţă a stabilit în mod judicios că prevederile criticate ale art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014 nu contravin dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 şi nici celor ale Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn.

Fiind învestită să analizeze exclusiv dispoziţiile art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014, instanţa de fond a reţinut corect că "textul din Regulament nu concretizează modul în care obligaţiile în materie de trasabilitate trebuie realizate, astfel încât textul art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014 nu poate fi considerat ca încălcând aceste obligaţii generice".

În continuare, judecătorul fondului arată judicios că "în ceea ce priveşte presupusa încălcare a principiului proporţionalităţii sancţiunii aplicate, reglementat de art. 19 din Regulament, în mod expres de art. 19 alin. (2) lit. b) din actul comunitar prevede posibilitatea de confiscare a lemnului şi a produselor din lemn în cauză, neexistând, deci, vreo încălcare sub acest aspect".

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 11 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 9 mai 2019.

6. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Reclamantele recurente sunt persoane juridice, respectiv agenţi economici şi ocoale silvice, care activează în domeniul exploatării şi comercializării materialelor lemnoase.

În perioada februarie - iunie 2015 petentele au fost supuse unor controale efectuate de Inspectoratul Teritorial de Regim Silvic şi Vânătoare Cluj-Napoca (actuala Garda Forestieră Cluj-Napoca), având ca obiect modul de respectare a dispoziţiilor legale care guvernează activităţile de exploatare şi comercializare a materialelor lemnoase.

În urma efectuării controalelor s-a constatat că fiecare dintre petente a înregistrat o întârziere în raportarea datelor în SUMAL, în condiţiile în care disp. art. 2 alin. (8) din H.G. nr. 470/2014 instituie obligaţia transmiterii datelor în SUMAL până în data de 15 a lunii în curs pentru luna anterioară. S-au constatat întârzieri cuprinse între 2 şi 16 zile de întârziere, în cazul fiecăreia dintre petente.

Având în vedere întârzierile privind transmiterea datelor în SUMAL, fiecăreia dintre petente i s-a aplicat câte o sancţiune contravenţională, în temeiul art. 7 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 470/2014, dar a fost dispusă şi confiscarea valorică a cantităţii de material lemnos comercializată în luna pentru care s-a constatat întârzierea, în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 171/2010 raportat la art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014.

Textul legal care face obiectul cererii de anulare este art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014:

"Materialele lemnoase pentru care raportările lunare nu sunt transmise în SUMAL până la termenul prevăzut la art. 2 alin. (8) de către profesioniştii prevăzuţi la art. 2 alin. (4) sunt considerate fără provenienţă legală".

Se invocă de către reclamante faptul că H.G. nr. 470/2014 conţine dispoziţii contradictorii, creând confuzie cu privire la condiţiile de atestare a provenienţei legale a materialelor lemnoase, încălcându-se disp. art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

De asemenea, prin confiscarea valorică a materialului lemnos în condiţiile art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014 sunt încălcate dispoziţiile Regulamentului (UE) nr. 995/2010 în ceea ce priveşte obligaţiile ce revin operatorilor în materie de trasabilitate, respectiv ale art. 5.

Apoi, dispoziţiile art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014, prin efectul pe care îl generează confiscarea valorică a întregului material lemnos exploatat/comercializat de operatorul economic într-o lună, încalcă disp. art. 1 din Legea nr. 171/2010, disp. art. 44 din Constituţia României şi dispoziţiile prev. de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului având ca obiect reglementarea situaţiilor în care se poate dispune confiscarea şi apărarea dreptului de proprietate privată.

Întârzierea transmiterii raportării în SUMAL nu are legătură cu obligaţiile instituite de art. 5 din Regulament, iar, pe de altă parte, se încalcă principiul proporţionalităţii sancţiunii aplicate reglementat de art. 19 din Regulament.

7. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare, se reţine că aceasta este neîntemeiată, având în vedere că susţinerile recurentei-reclamante pot fi încadrate în motivul de casare invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurente şi în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

H.G. nr. 470/2014 a fost adoptată de executiv în limitele competenţelor stabilite prin prevederile art. 108 din Constituţia României şi ale art. 68 - art. 73 din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, pentru organizarea executării prevederilor Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn, a prevederilor art. 19 - art. 21 din Legea nr. 171/2010 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice precum şi a prevederilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

Hotărârea contestată a fost adoptată, astfel cum reiese şi din Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, avizat cu nr. 660 din 4 iunie 2014 de către Consiliul Legislativ, la elaborare fiind avute în vedere dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi prevederile cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001.

Potrivit art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014, astfel cum a fost introdus prin H.G. nr. 787/2014:

"(6) Materialele lemnoase pentru care raportările lunare nu sunt transmise în SUMAL până la termenul prevăzut la art. 2 alin. (8) de către profesioniştii prevăzuţi la art. 2 alin. (4) sunt considerate fără provenienţă legală".

Astfel, prin aceste prevederi şi în sprijinul asigurării aplicării/respectării sistemului due diligence, astfel cum este reglementat prin Regulamentul (UE) nr. 995/2010, a fost preluată/reiterată soluţia normativă existentă la art. 20 alin. (5) din vechea reglementare respectiv H.G. nr. 996/2008, abrogată prin H.G. nr. 470/2014 [art. 10 alin. (2)], potrivit căreia "(5) Masa lemnoasă şi materialele lemnoase care nu sunt înregistrate şi pentru care nu se introduc documente în sistemul SUMAL sunt considerate fără provenienţă legală."

Astfel fiind, este evident că prin faptele de nerespectare a obligaţiilor de înregistrare/utilizare corespunzătoare a datelor aferente în sistemul informatic SUMAL/due diligence, cu utilizarea tuturor datelor/documentelor de provenienţă prevăzute de legislaţia în vigoare, sunt împiedicate autorităţile competente, inclusiv MMAP, precum şi toţi ceilalţi factori care au acces/monitorizează sistemul SUMAL/due diligence de a putea urmări trasabilitatea lemnului recoltat, cu toate implicaţiile aferente.

Aşadar, prin faptele celor care şi-au încălcat obligaţiile respective, prin sustragerea lor de la utilizare şi/sau utilizarea necorespunzătoare/cu întârziere a sistemului respectiv, se creează inclusiv prezumţia în sensul că masa lemnoasă şi materialele lemnoase în cauză "sunt considerate fără provenienţă legală". Aceasta însă, nu împiedică persoanele care şi-au încălcat obligaţiile respective să demonstreze în faţa instanţelor judecătoreşti competenţe cu documentele aferente, provenienţa legală a masei lemnoase (dacă deţin documentele doveditoare aferente, inclusiv avizele de însoţire valabile), precum şi nevinovăţia acestora, respectiv, cauzele obiective care ar fi dus la nerespectarea modului de operare/neutilizare a sistemului SUMAL/due diligence.

H.G. nr. 470/2014, în forma în vigoare la momentul indicat prin acţiune, pe lângă prevederile art. 6 alin. (6) cuprindea, la art. 7 alin. (1) lit. a) - k) şi alin. (2) faptele contravenţionale de nerespectare a obligaţiilor de utilizare a sistemului SUMAL şi due diligence, cu sancţiunile contravenţionale principale şi complementare aferente, între care nu se regăsea şi confiscarea iar la art. 8 se regăseau şi prevederile aferente, în sensul că: "Contravenţiilor prevăzute la art. 7 le sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (...)".

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte legalitatea provenienţei materialelor lemnoase, aceasta se asigură potrivit dispoziţiilor art. 68 - art. 73 C. silvic, în aplicarea cărora a şi fost adoptată H.G. nr. 470/2014, cu întrunirea unor condiţii cumulative, precum cele prevăzute la art. 6 alin. (1) - (4) din H.G. nr. 470/2014.

Astfel fiind, sancţiunile contravenţionale aplicabile contravenţiilor privind nerespectarea modului de operare a sistemului SUMAL, prevăzute în H.G. nr. 470/2014, nu exonerau persoanele vinovate de răspunderea pentru faptele de încălcare a prevederilor în vigoare privind asigurarea legalităţii provenienţei materialelor lemnoase cu documentele aferente, în conformitate cu art. 68 - art. 73 C. silvic şi normele de aplicare prevăzute în H.G. nr. 470/2014, pentru care "contravenţiile silvice" şi sancţiunile contravenţionale aferente, principale şi complementare, erau/sunt prevăzute, în mod expres, în Legea nr. 171/2010 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice.

Astfel, potrivit alin. (7) al art. 7 din H.G. nr. 470/2014, "în cazul constatării materialelor lemnoase ca fiind deţinute/transportate/primite/depozitate/transbordate/prelucrate/comercializate fără provenienţă legală, aşa cum este definită la art. 6, sunt aplicabile prevederile art. 72 din Legea nr. 46/2008 (...) şi prevederile art. 19 - art. 21 din Legea nr. 171/2010 (...)".

Aşadar, corect sesizează intimatul că, întrucât pentru contravenţiile silvice prevăzute în conţinutul Legii nr. 171/2010 se aplicau/se aplică şi sancţiunile contravenţionale principale şi complementare aferente prevăzute în conţinutul aceleiaşi legi, aspectele semnalate de către recurente apar ca fiind aspecte de interpretare şi aplicare a reglementărilor în vigoare, ceea ce nu exonerează destinatarii legislaţiei în domeniu de a asigura respectarea/aplicarea şi îndeplinirea întocmai inclusiv a obligaţiilor de utilizare/operare a sistemului SUMAL, precum şi de asigurare a operaţiunilor/documentelor aferente privind dovedirea provenienţei legale a materialul lemnos.

De altfel, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, în calitate de minister de resort şi autoritate de reglementare în domeniul mediului, asigurând şi monitorizarea şi controlul aplicării legislaţiei în vigoare, a reconsiderat contravenţiile şi sancţiunile aferente prevăzute la fostul art. 7 din H.G. nr. 470/2014, astfel că, în raport cu gradul de pericol şi consecinţele constatate în domeniul silvic ca urmare a nerespectării obligaţiilor de utilizare/operare a sistemului SUMAL/due diligence, a propus reglementarea, în mod distinct, a faptelor contravenţionale respective ca şi "contravenţii silvice", în conţinutul actual al art. 19 alin. (4) al Legii nr. 171/2010, astfel cum a fost modificată şi completată prin O.U.G. nr. 51/2016, prin care au fost abrogate prevederile art. 7 şi art. 8 din H.G. nr. 470/2014.

Aşadar, pentru contravenţiile silvice prevăzute la art. 19 alin. (1) din Legea nr. 171/2010, atât în forma în vigoare, cât şi în forma anterioară O.U.G. nr. 51/2016, au fost şi sunt aplicabile sancţiunile contravenţionale principale şi complementare prevăzute în conţinutul aceleiaşi legi, iar pentru contravenţiile silvice prevăzute la art. 19 alin. (4) din Legea nr. 171/2010, astfel cum au fost reglementate prin O.U.G. nr. 51/2016, prin care au fost abrogate prevederile art. 7 - art. 8 din H.G. nr. 470/2014 [art. II lit. b)], sunt aplicabile sancţiunile principale şi complementare prevăzute în conţinutul aceleiaşi legi.

Potrivit alin. (11) al art. 19 din Legea nr. 171/2010, în cazul constatării materialelor lemnoase ca fiind deţinute/transportate/primite/depozitate/prelucrate fără provenienţă legală, astfel cum este definită în normele referitoare la provenienţă, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund elaborate în baza art. 73 din Legea nr. 46/2008, acestea se confiscă.

Aşadar, în măsura în care se încalcă şi prevederile privind provenienţa şi circulaţia materialelor lemnoase din Cap. 9 al C. silvic, respectiv art. 68 - art. 73, precum şi ale normelor de aplicare a acestora aprobate prin H.G. nr. 470/2014, materialele lemnoase deţinute/transportate/primite/depozitate/prelucrate fără provenienţă se confiscă potrivit Legii nr. 171/2010.

Prin urmare, aspectele la care fac referire reclamantele recurente, în contextul sancţionării cu amendă contravenţională şi "confiscarea valorică a cantităţii de material lemnos comercializată în luna pentru care s-a constatat întârzierea" acestora în raportarea datelor în SUMAL în condiţiile art. 2 alin. (8) din H.G. nr. 470/2014 şi "în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 171/2010 raportat la art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014" apar ca fiind aspecte de interpretare şi aplicare a prevederilor H.G. nr. 474/2014 şi ale Legii nr. 171/2010, vizând aplicarea normelor în raport de situaţia de fapt.

Prin urmare, instanţa de fond a reţinut corect că, pentru contravenţiile silvice prevăzute în conţinutul Legii nr. 171/2010 se aplică şi sancţiunile contravenţionale principale şi complementare aferente prevăzute în conţinutul aceleiaşi legi.

Totodată, în privinţa sancţiunii complementare a confiscării trebuie reţinut că, potrivit art. 5 din O.G. nr. 2/2001, sunt supuse confiscării bunurile destinate ori folosite la săvârşirea contravenţiilor.

De asemenea, trebuie reţinut că art. 19 alin. (1) din Legea nr. 171/2010 instituie obligativitatea aplicării măsurii confiscării materialului lemnos în cazul în care se constată săvârşirea contravenţiilor prevăzute la acest articol.

Aşa cum a reţinut Curtea Constituţională în numeroase soluţii (Decizia nr. 105 din 11 martie 2003, Decizia 685 din 10 octombrie 2006) garantarea dreptului de proprietate, precum şi desfăşurarea liberă a unei activităţi comerciale implică respectarea de către toţi comercianţii a obligaţiilor ce le revin în această calitate. Textele constituţionale ale art. 44 alin. (1) teza finală şi alin. (9), care cuprind prevederi referitoare la protecţia proprietăţii private şi limitele acestui drept, demonstrează că însăşi Constituţia exclude protecţia bunurilor folosite la săvârşirea unor fapte ilicite sau dobândite prin asemenea fapte.

Aplicarea acestei sancţiuni nu contravine nici art. 1 din Protocol nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care prevede posibilitatea privării unui titular de dreptul de proprietate, privare supusă, însă, unor condiţii: privarea să fie prevăzută de lege, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internaţional, orice limitare trebuie să fie proporţională cu scopul avut în vedere prin instituirea ei.

Analizând aceste condiţii în cauza dedusă judecăţii, ele sunt îndeplinite, astfel încât aplicarea sancţiunii nu încalcă nici dispoziţiile legislaţiei europene.

Nu în ultimul rând, enumerarea sancţiunilor făcută de art. 19 din Regulament nu este exhaustivă ci doar exemplificativă, criticile recurentelor fiind, şi sub acest aspect, nefondate.

Aşadar, corect reţine judecătorul fondului că textul din Regulament nu concretizează modul în care obligaţiile în materie de trasabilitate trebuie realizate, astfel încât art. 6 alin. (6) din H.G. nr. 470/2014 nu poate fi considerat ca încălcând aceste obligaţii generice iar în ceea ce priveşte presupusa încălcare a principiului proporţionalităţii sancţiunii aplicate, reglementat de art. 19 din Regulament, în mod expres de art. 19 alin. (2) lit. b) din actul comunitar prevede posibilitatea de confiscare a lemnului şi a produselor din lemn în cauză, neexistând, deci, vreo încălcare nici sub acest aspect.

8. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanţii SC A. SRL, SC B. SRL, SC C. SRL, D., E., F., G. şi SC H. SRL împotriva Sentinţei nr. 61 din 14 februarie 2017 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul formulat de reclamanţii SC A. SRL, SC B. SRL, SC C. SRL, D., E., F., G. şi SC H. SRL împotriva Sentinţei nr. 61 din 14 februarie 2017 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 9 mai 2019.

Procesat de GGC - CT