Conflict of interest by local mayor signing spouse's employment contract: validity of recusal obligation and material benefit standard under integrity laws

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x din 17 decembrie 2015 emis de pârâtă şi constatarea faptului că nu a încălcat regimul juridic al conflictului de interese.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 98 din 23 mai 2016, a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că prin fapta sa, de a semna contractul individual de muncă al soţiei sale, aceasta dobândind calitatea de asistent personal al unei persoane cu handicap şi beneficiind până la momentul controlului de venituri salariale în cuantum de 27.054 RON, reclamantul a încălcat regimul juridic ce reglementează conflictul de interese. Acţionând în acest mod şi având reprezentarea interesului material dobândit de soţie, reclamantul şi-a îndeplinit necorespunzător atribuţiile ce-i reveneau în funcţia de demnitate publică pe care o ocupa, cu nerespectarea principiilor ce stau la baza acestei funcţii.

S-a mai arătat că, rolul reglementării legale este acela de a evita ca persoanele ce exercită o funcţie publică să-şi urmărească propriul interes sau interesul persoanelor apropiate la momentul luării deciziilor şi ca aceste decizii să fie emise în condiţii de imparţialitate. Este adevărat că dreptul la muncă este garantat însă acest lucru nu înseamnă că angajarea se poate realiza cu încălcarea reglementărilor în materie de conflict de interese.

În situaţia dată, a arătat prima instanţă, reclamantul avea obligaţia să se abţină de la semnarea acestui contract, având posibilitatea de a delega atribuţiile către viceprimar în condiţiile dispoziţiilor art. 65 din Legea nr. 215/2001. În acest mod putea fi respectat şi dreptul persoanei cu handicap de a beneficia de îngrijirea persoanei pe care a solicitat-o.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 98 din 23 mai 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esenţă, următoarele:

- instanţa de fond nu a ţinut cont de probatoriile administrate, nu a fost apreciată corect situaţia de fapt şi de drept, nu s-a interpretat corect textul de lege, s-au încălcat/aplicat greşit normele de drept material şi s-a eludat spiritul acesteia printr-o analiză tributară aspectului formal.

- obiectul contractului individual de muncă nr. x ianuarie 2013 îl constituie meseria de asistent personal al persoanei cu handicap B. şi nu de asistent personal din cadrul Primăriei comunei Hălăuceşti aşa cum este specificat în cuprinsul raportului de evaluare. Acest contract a fost încheiat în conformitate cu prevederile art. 35 din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, având la bază acordul persoanei cu handicap sau după caz, al reprezentantului legal al acesteia ori al familiei, exprimat în scris, pentru angajare.

- din cuprinsul art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, rezultă că pentru a se retine existenţa conflictului de interese trebuie îndeplinite cumulativ două condiţii, respectiv: condiţia referitoare la interesul personal de natură patrimonială să fie de natură a influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei sau altor acte normative. Raportat la situaţia de fapt existentă, aceste condiţii nu sunt îndeplinite deoarece nu se poate reţine interesul personal de natură patrimonială, salariul asistentului personal fiind stabilit printr-o prevedere legală.

- sunt nefondate aprecierile inspectorului de integritate cu privire la situaţia conflictului de interese, atâta timp cât primarul nu a făcut altceva decât să ţină cont de interesul persoanei cu handicap şi să dea curs voinţei clar exprimată a familiei persoanei cu handicap, în sensul încheierii contractului individual de muncă al asistentului personal, C., ales de familie, cu primăria, conform dispoziţiilor Legii nr. 448/2006.

- în cadrul sentinţei atacate instanţa de fond a apreciat în mod greşit faptul că primarul ar fi trebuit ca să se abţină de la semnarea contractului de muncă deoarece avea posibilitatea de a delega atribuţiile către viceprimar în condiţiile dispoziţiilor art. 65 din Legea nr. 215/2001, însă instanţa de fond a omis faptul că art. 65 din Legea nr. 215/2001 a fost modificat ulterior semnării contractului de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013, respectiv la data de 21 martie 2014, când s-a dat posibilitatea primarului de a delega atribuţiile ce îi sunt conferite de lege către viceprimar.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că sentinţa pronunţată de prima instanţă este legală şi temeinică în ceea ce priveşte conflictul de interese generat de semnarea de către recurent, în exerciţiul funcţiei de primar al comunei Hălăuceşti, judeţul Iaşi, a Contractului individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 încheiat între Primăria comunei Hălăuceşti şi C., soţia sa, precum şi a cererii acesteia prin care a solicitat angajarea ca asistent personal pentru persoana cu handicap, B.. În mod corect prima instanţă a interpretat şi aplicat prevederile incidente în cauză, observând caracterul legal şi temeinic al Raportului de Evaluare nr. x din 17 decembrie 2015.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Recurentul-reclamant a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acţiune îndreptată împotriva Agenţiei Naţionale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 17 decembrie 2015 emis de pârâtă şi să se constate că nu a încălcat regimul juridic al conflictului de interese.

Prima instanţă, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Reclamantul A. a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost amplu motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, prima instanţă motivând în sensul respingerii acţiunii, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Mai mult decât atât, prin recursul formulat, deşi se invocă acest motiv de casare, nu se aduc critici concrete care să poată fi subsumate acestui motiv de recurs, situaţie în care această susţinere apare ca nefondată.

Cel de al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară. Astfel, prin raportul de evaluare x din 17 decembrie 2015 s-a constatat că reclamantul A. a încălcat, regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în perioada exercitării mandatului de primar al comunei Hălăuceşti, judeţul Iaşi, a semnat Contractul individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 încheiat între Primăria comunei Hălăuceşti şi C., soţia sa, precum şi cererea acesteia prin care a solicitat angajarea ca asistent personal pentru persoana cu handicap, B., contrar prevederilor art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, potrivit cărora:

"aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv".

Agenţia Naţională de Integritate a apreciat că recurentul-reclamant A. s-a aflat în conflict de interese de natură administrativă, conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003, precum şi în conflict de interese în materie penală, în temeiul art. 301 din C. pen.

Analizând conflictul de interese de natură administrativă, Înalta Curte constată că potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

În temeiul art. 71 din acelaşi act normativ:

"Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Este de necontestat faptul că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese recurentul-reclamant A. îndeplinea funcţia de primar al comunei Hălăuceşti, judeţul Iaşi.

Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte."

Prin aleşi locali, în sensul art. 2 alin. (1) din acest act normativ, se înţelege consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene.

Potrivit art. 76 din Legea nr. 161/2003, "(1) Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I. (2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută".

Se observă că, diferit de art. 76 din Legea nr. 161/2003 care se referă la "un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I", art. 75 din Legea nr. 393/2004 arată că "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. (...)"

Aşadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă.

Instanţa de recurs reţine că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului şi al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese.

Recurentul susţine, în esenţă, că a fost încheiat Contractul individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 în conformitate cu prevederile art. 35 din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, că în speţă nu ar exista nici un interes personal de natură patrimonială şi că la data semnării acestui contract individual de muncă nu erau în vigoare dispoziţiile art. 65 din Legea nr. 215/2001 privind posibilitatea delegării atribuţiilor primarului către viceprimar.

Este adevărat că potrivit dispoziţiilor art. 35 din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap:

"(1) Persoana adultă cu handicap grav are dreptul la un asistent personal, în baza evaluării sociopsihomedicale.(2) Copilul cu handicap grav are dreptul la un asistent personal.", însă textul nu are incidenţă în cauză întrucât nu se contestă dreptul persoanei adulte cu handicap grav de a avea asistent personal şi nici dreptul soţiei recurentului-reclamant de a fi angajată ca asistent personal al unei persoane cu handicap.

De asemenea, obiectul prezentei speţe nu îl constituie verificarea legalităţii contractului individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 din punctul de vedere al respectării condiţiilor de fond şi formă sau a procedurilor cerute de Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap şi de H.G. nr. 268/2007.

Astfel cum a reţinut şi prima instanţă, nu poate fi vorba de o încălcare a dreptului la muncă, garantat prin art. 41 din Constituţie, întrucât, pentru angajarea unei persoane, ca de altfel pentru orice decizie, alesul local trebuie să aibă în vedere reglementările în materia conflictelor de interese.

Înalta Curte nu poate reţine susţinerea recurentului-reclamant cum că nu există conflict de interese, întrucât conflictul de interese dedus judecăţii se analizează prin prisma raporturilor existente între primar şi soţia sa, precum şi a faptului că acesta a semnat Contractul individual de muncă nr. x din 9 ianuarie 2013 încheiat între Primăria comunei Hălăuceşti şi C., soţia sa, precum şi cererea acesteia prin care a solicitat angajarea ca asistent personal pentru persoana cu handicap, B.

Sunt fondate susţinerile recurentului cu privire la conţinutul art. 65 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, forma în vigoare la momentul semnării contractului individual de muncă, potrivit căruia:

"Atribuţiile de ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară pot fi delegate şi secretarului unităţii administrativ-teritoriale sau altor funcţionari publici din aparatul de specialitate cu competenţe în acest domeniu, potrivit legii.", însă în acelaşi act normativ, la art. 57 alin. (2) se prevedea că:

"Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale." Or, se constată că recurentul avea şi temeiul legal şi posibilitatea reală de a evita conflictul de interese.

Faptul că prin Ordonanţa Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Iaşi din data de 7 iulie 2016, s-a dispus clasarea cauzei privind infracţiunea de "conflict de interese" prevăzută de art. 301 alin. (1)din C. pen., nu este de natură a influenţa analiza conflictului de interese de natură administrativă.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 98 din 23 mai 2016 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 98 din 23 mai 2016 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 08 mai 2019.

Procesat de GGC - MM