Suspension of execution of administrative decision: cumulation of well-justified case and imminent harm in public funding contract termination

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 august 2016, sub nr. x/2016, reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, au solicitat:

- anularea deciziei Comitetului Director al Administraţiei Fondului pentru Mediu din 04.03.2016, prin care s-a decis rezilierea Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 270/N din 30.12.2009 şi recuperarea sumelor virate şi a dobânzilor aferente, cuprinsă în Procesul Verbal al Comitetului Director din 04.03.2016, precum şi a Adreselor nr. x/23.03.2016 şi nr. y/04.04.2016 cu privire la sumele de restituit rezultate ca urmare a rezilierii Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 270/N din 30.12.2009;

- suspendarea în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 a deciziei Comitetului Director al Administraţiei Fondului pentru Mediu din 04.03.2016 prin care s-a decis rezilierea Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 270/N din 30.12.2009 şi recuperarea sumelor virate şi a dobânzilor aferente, până la soluţionarea definitivă a prezentului litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 223 din 17 noiembrie 2016, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, şi a dispus suspendarea executării Deciziei Comitetului Director al Administraţiei Fondului pentru Mediu din 04.03.2016, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a formulat recurs pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare a executării, ca neîntemeiată.

În susţinerea motivului de nelegalitate invocat, recurenta-pârâtă a formulat, în esenţă, următoarele critici în privinţa sentinţei atacate:

Hotărârea primei instanţe este lipsită de temei legal, întrucât reclamanta nu a demonstrat niciuna din cele două condiţii ce rezultă din coroborarea prevederilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, condiţii care se impun a fi îndeplinite în mod cumulativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări de natură a argumenta existenţa cazului bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube iminente, în cazul în care actul administrativ ar fi executat.

Aspectele invocate de reclamanţi în susţinerea existenţei cazului bine justificat şi însuşite de către instanţa de fond, nu sunt de natură a demonstra aparenţa de nelegalitate a actului administrativ, astfel încât, nu se circumscriu noţiunii de caz bine justificat, în accepţiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Contrar sentinţei recurate, există o legătură indisolubilă între Adresele nr. x/23.03.2016 şi nr. y/04.04.2016 emise de Administraţia Fondului pentru Mediu şi Decizia Comitetului Director al AFM din data de 04.03.2016, prin care s-a dispus rezilierea Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 270/N/30.12.2009, întrucât respectivele adrese au fost emise în baza acestei decizii. Mai mult, prin conţinutul adreselor este individualizată şi stabilită în concret suma de bani datorată în baza Deciziei Comitetului Director al AFM din 04.03.2016, aceasta din urmă fiind actul administrativ care produce efecte juridice în ce priveşte rezilierea Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 270/N/30.12.2009.

În cazul suspendării executării unui act administrativ, instanţa trebuie să respecte limitele învestirii faţă de obiectul şi temeiul juridic al cererii, fără a se pronunţa asupra nelegalităţii actelor administrative, aceasta neputând fi cercetată decât în cadrul acţiunii în anulare.

Prima instanţă a reţinut în mod nejustificat că este îndeplinită şi condiţia privind producerea unei pagube iminente, deşi reclamanţii nu au făcut dovada că riscul invocat este unul actual sau iminent, ci doar eventual.

Pe de altă parte, chiar dacă reclamanţii ar suferi o pagubă prin punerea în executare a Deciziei, în eventualitatea în care ar fi admisă acţiunea în anulare a Deciziei Comitetului Director al AFM din 04.03.2016 şi a adreselor menţionate, acest prejudiciu poate fi recuperat, astfel încât, în opinia recurentei-pârâte nu se justifică admiterea cererii de suspendare formulate în cauză.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa au depus întâmpinare, prin care au invocat excepţia tardivităţii formulării recursului, iar pe fond, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Aspecte procedurale

Excepţia tardivităţii recursului declarat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, invocată prin întâmpinare de intimaţii-reclamanţi Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

6. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 9 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 23 ianuarie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile formulate de recurenta-pârâtă circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sunt neîntemeiate, sentinţa pronunţată reflectând aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Intimaţii-reclamanţi Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa au solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei din 04.03.2016, emisă de Comitetul Director al Administraţiei Fondului pentru Mediu, prin care s-a decis rezilierea Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 270/N din 30.12.2009 şi recuperarea sumelor virate şi a dobânzilor aferente, până la soluţionarea definitivă a cererii în anulare a acestui act administrativ.

Susţinerile recurentei potrivit cărora prima instanţă a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalităţii actului administrativ contestat sunt de natură a crea o îndoială serioasă, sunt nefondate.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În cauză, referitor la prima din cele două condiţii, prima instanţă a apreciat ca elemente decisive susţinerile legate de lipsa de motivare a Deciziei din 04.03.2016 a autorităţii pârâte, ceea ce şi în opinia Înaltei Curţi este de natură a argumenta cazul bine justificat.

În plus, Înalta Curte reţine că sunt elemente care întăresc îndeplinirea acestei condiţii, având în vedere soluţia favorabilă obţinută de reclamanţi în dosarul privind acţiunea în anulare a aceloraşi acte administrative ce se solicită a fi suspendate în prezenta cauză.

Prin Sentinţa civilă nr. 40 din 08 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa în Dosarul nr. x/2016, a fost admisă cererea principală formulată de reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, s-a dispus anularea Deciziei Comitetului Director al Administraţie Fondului pentru Mediu din 04.03.2016 prin care s-a decis rezilierea Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 270/N din 30.12.2009 şi recuperarea sumelor virate şi a dobânzilor aferente, cuprinsă în Procesul-verbal al Comitetului Director din 04.03.2016 şi a Adreselor nr. x/22.03.2016 şi nr. y/04.04.2016 referitoare la sumele de restituit rezultate ca urmare a rezilierii Contractului nr. x/N din 30.12.2009 şi a fost obligată pârâta la decontarea sumei de 183.189,49 RON în favoarea reclamantului, aferentă lucrărilor de întreţinere realizate pentru perimetrul de ameliorare Hârşova. De asemenea, a fost respinsă cererea reconvenţională, ca nefondată, a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii cererii conexe, a fost admisă cererea conexă, a fost obligată pârâta la plata sumei de 39.891,73 RON în favoarea reclamantului reprezentând finanţare conform Cererii de tragere nr. x în baza Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 270/N din 30.12.2009 pentru Perimetrul de ameliorare Chirnogeni - Plopeni judeţ Constanţa, a fost obligată pârâta la plata dobânzii legale începând cu data de 18.10.2014 şi până la data plăţii efective a sumei de 39.891,73 RON şi a fost obligată pârâta la plata cheltuielilor de judecată în favoarea reclamantului în cuantum de 6.000 RON.

Această soluţie dată acţiunii în anularea actului administrativ vine să confirme constatarea primei instanţe, în sensul îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Chiar dacă sus-menţionata sentinţă civilă nu este definitivă (dosarul având ca obiect recursul declarat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva Sentinţei civile nr. 40/08.03.2017 a Curţii de Apel Constanţa, se află pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, fiind fixat primul termen de judecată la data de 16.10.2020), această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate pretinse în justificarea cererii de suspendare, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie.

În consecinţă, în mod corect prima instanţă a constatat existenţa elementelor care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea executării Deciziei din 04.03.2016 emisă de Comitetul Director al Administraţiei Fondului pentru Mediu.

Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte reţine că, în speţă, este întrunită şi condiţia pagubei iminente, aşa cum este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza executării deciziei prin implementarea măsurilor dispuse, dar anulate în primă instanţă pe calea contenciosului administrativ, motiv pentru care vor fi înlăturate şi criticile referitoare la neîndeplinirea condiţiei privind existenţa pagubei iminente, în sensul art. 2 lit. ş) din acelaşi act normativ.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerente expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva Sentinţei civile nr. 223 din 17 noiembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 ianuarie 2019.

Procesat de GGC - NN