Conflict of interest in EU-funded project management: self-contracting and self-verification of expenses

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti la data de 14 octombrie 2015, reclamanta Inspectoratul Şcolar Judeţean Vâlcea a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, OIPOSDRU - MECS ca instanţa prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună în principal anularea în totalitate a Deciziei nr. x din 27 august 2015, obligarea pârâtei la emiterea unei noi decizii în conformitate cu hotărârea instanţei şi suspendarea executării deciziei mai sus menţionate până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 15/F-cont din 25 ianuarie 2016, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare ca inadmisibilă şi a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Vâlcea, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei nr. 15 din 25 ianuarie 2016, pronunţată de către Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Inspectoratul Şcolar Judeţean Vâlcea, solicitând casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Motivând recursul său, reclamanta arată că a învestit Curtea de Apel Piteşti cu o acţiunea având ca obiect anularea Deciziei nr. x din 27 august 2015 privind soluţionarea contestaţiei depusă de Inspectoratul Şcolar Judeţean Vâlcea şi obligarea pârâtei la plata sumei de 68.600 RON, reprezentând cheltuieli eligibile în cadrul proiectului x.l/G/20765 cu titlul "Şcoala viitorului" - împreună pentru o societate bazată pe cunoaştere", cod SMIS - 8576.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă, încheiat la data de 22 iunie 2015 s-a reţinut că suma de 68.600 RON nu are caracter eligibil, cheltuiala în discuţie fiind angajată cu nerespectarea obligaţiilor privind evitarea conflictului de interese.

Consideră recurenta reclamantă că motivele reţinute prin Decizia nr. x din 27 august 2015, emisă de OIPOSDRU MECS, preluate şi reţinute în motivare şi prin Sentinţa nr. 15/F-CONT din 25 ianuarie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti în Dosarul nr. x/2015, sunt neîntemeiate, pentru considerentele următoare.

1. În ceea ce priveşte semnarea contractului de prestări servicii al doamnei A. de către aceasta atât în calitate de prestator, cât şi în calitate de reprezentant legal al Inspectoratului Şcolar Judeţean Vâlcea, apreciază recurenta ca legală încheierea contractului mai sus arătat şi semnarea acestuia de către doamna profesor A. atât ca reprezentant al Inspectoratului Şcolar Judeţean Vâlcea cât şi ca prestator (executant), având în vedere dispoziţiile legale incidente în cauză în vigoare la data încheierii contractului.

Astfel, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare la data încheierii contractului în cauză, respectiv Legea învăţământului nr. 84/1995 şi Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, precum şi Regulamentul de organizare şi funcţionare a inspectoratelor şcolare aprobat prin Ordinul ministrului educaţiei naţionale nr. 3224/1996 singurul în măsură să reprezinte Inspectoratul Şcolar Judeţean este inspectorul şcolar general, numit prin Ordin al ministrului educaţiei naţionale.

Aceleaşi prevederi legale au fost preluate şi ulterior prin Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 şi Regulamentul-cadru de organizare şi funcţionare a inspectoratelor şcolare, aprobat prin OMECTS nr. 5530 din 05 octombrie 2011, art. 10 şi art. 13.

Ca urmare, la data încheierii contractului în cauză, dar şi ulterior, în afară de inspectorul şcolar general care la momentul în cauză era doamna profesor A., nimeni din cadrul inspectoratului şcolar nu poate semna ca reprezentant al acestei instituţii decizii, contracte, etc., decât în cazul şi în perioada în care acesta este în concediu medical sau în concediu de odihnă aprobat de Ministru, iar atribuţiile de inspector şcolar general sunt delegate prin ordin de ministru.

Având în vedere acest lucru, în concret, apreciază recurenta că nu există un conflict de interese în cauză, faţă de faptul că singurul reprezentant legal al instituţiei, cu drept de semnătură, era doamna profesor A.

2. S-a reţinut, de asemenea, prin sentinţa recurată faptul că "semnarea rapoartelor de activitate ale d-nei manager de proiect B. în calitate de expert cât şi avizarea lor în calitate de manager de proiect de aceeaşi persoană a determinat o încălcare a dispoziţiilor din Regulamentul CE nr. 1605/2002, ale Regulamentului CE nr. 2342/2002, precum şi ale contractului de finanţare x, fiind generat un conflict de interese" şi că "nu poate fi probată realitatea serviciilor prestate".

Cu privire la aceste aspecte, recurenta subliniază faptul că, nici prin Procesul-verbal şi nici prin Decizia atacată nu se contestă realitatea desfăşurării activităţilor derulate pe parcursul implementării proiectului sau îndeplinirea indicatorilor asumaţi prin semnarea contractului de finanţare.

De altfel, nici nu avea cum să se conteste acest lucru având în vedere că realitatea desfăşurării activităţilor şi îndeplinirea indicatorilor asumaţi au fost probate prin faptul că:

- indicatorii proiectului au fost atinşi;

- grupul ţintă a fost realizat şi chiar depăşit;

- toate activităţile şi rezultatele proiectului au fost realizate 100%.

Ca urmare, este eronată o astfel de constatare, faţă de prevederile privind definirea conflictului de interese prevăzute la art. 34 alin. (1) din Regulamentul (CE. Euratom) nr. 2342/2002, al Comisiei din 23 decembrie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului Consiliului (CE. Euratom) nr. 1605/2002, invocat în susţinerea constatărilor.

Astfel, potrivit art. 34 din Regulamentul nr. 2342/2002, invocat în procesul-verbal, actele care ar putea fi viciate de un conflict de interese în sensul art. 52 alin. (2) din regulamentul financiar pot, inter alia, să aibă una dintre următoarele forme:

(a) acordarea în folos propriu sau altora de avantaje nejustificate, directe sau indirecte;

(b) refuzul de a acorda unui beneficiar drepturile sau avantajele la care este îndreptăţit;

(c) comiterea de acte nejustificate sau abuzive sau neîndeplinirea unor acte obligatorii"."

Consideră recurenta că, în speţa de faţă, semnarea rapoartelor de activitate de către doamna B. "atât ca expert cât şi la avizat în calitate de manager de proiect" nu se încadrează în niciunul din cazurile expres prevăzute de lege privind conflictul de interese, mai ales în condiţiile în care nu se contestă realitatea desfăşurării activităţilor derulate pe parcursul implementării proiectului sau îndeplinirea indicatorilor asumaţi prin semnarea contractului de finanţare.

Mai mult decât atât, potrivit dispoziţiilor legale/Instrucţiunilor în vigoare la momentul respectiv, exista atât obligaţia avizării rapoartelor de activitate ale experţilor de către managerul de proiect, cât şi obligaţia întocmirii unor astfel de raport de către acesta, ceea ce duce la concluzia logică că managerul de proiect trebuia să-şi întocmească acest raport dar şi să-l avizeze, neexistând o precizare/prevedere expresă cu privire la avizarea de către altcineva a raportului de activitate a managerului de proiect.

Faţă de aceste considerente, reclamanta solicită admiterea recursului său, casarea sentinţei civile atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 21 iunie 2016, intimata-pârâtă Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză s-a întocmit raport asupra admisibilităţii în principiu a recursului, însă instanţa prin încheierea din 31 octombrie 2018, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5)-(7) C. proc. civ. a stabilit termen pentru judecata pe fond a recursului.

În motivarea acestei dispoziţii s-au avut în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul de faţă din perspectiva dispoziţiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat, urmând a-l respinge ca atare.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune formulată împotriva Deciziei nr. x din 27 august 2015 privind soluţionarea contestaţiei depusă de Inspectoratul Şcolar Judeţean Vâlcea cu privire la procesul-verbal de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x din data de 01 iulie 2015.

În esenţă, prin procesul-verbal de constatare a neregulii s-a reţinut faptul că instituţia reclamantă a încălcat regulile privind evitarea conflictelor de interese, prin semnarea contractului de prestări servicii al doamnei A. de către aceasta atât în calitate de prestator, cât şi în calitate de reprezentant legal al Inspectoratului Şcolar Judeţean Vâlcea şi prin faptul că rapoartele de activitate ale managerului de proiect B. sunt semnate de persoana în cauză atât ca expert cât şi ca manager de proiect.

Soluţionând acţiunea reclamantei, instanţa fondului a apreciat că este neîntemeiată, caracterul neeligibil al cheltuielilor în valoare de 68.600 RON, din cadrul cererilor de rambursare nr. x şi y pentru A. şi B. fiind justificat, în condiţiile în care s-au încălcat dispoziţiile legale referitoare la existenţa unui conflict de interese. Astfel prin încheierea unui contract de prestării de servicii între două părţi (reprezentate de aceeaşi persoană, Inspectoratul Şcolar Judeţean Vâlcea, semnat în calitate de contractant de doamna A. iar în calitate de prestator tot de doamna A., partea contractantă nu poate să aibă o atitudine obiectivă şi imparţială din motive referitoare la propriile interese economice sau alte interese.

De asemenea, arată judecătorul fondului că în mod corect s-a reţinut că semnarea rapoartelor de activitate ale d-nei manager de proiect B. în calitate de expert cât şi avizarea lor în calitate de manager de proiect de aceeaşi persoană a determinat o încălcare a dispoziţiilor din Regulamentul CE nr. 1605/2002, ale Regulamentului CE nr. 2342/2002, precum şi ale contractului de finanţare x, fiind generat un conflict de interese. În mod just s-a reţinut că nu poate fi probată realitatea serviciilor prestate în condiţiile în care toate rapoartele de activitate ale managerului de proiect B. PFA au fost verificate şi acceptate la plată de însăşi prestatorul, ceea ce împiedică ca prestatorul să aibă o atitudine obiectivă şi imparţială cu privire la activitatea proprie desfăşurată în cadrul proiectului.

Prin prezenta cale de atac, recurenta reclamantă nu contestă realitatea faptică menţionată în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulii pentru prima abatere, arătând că singura persoană abilitată legal să reprezinte inspectoratul şcolar judeţean era inspectorul şcolar general.

În mod evident, cumularea calităţii de beneficiar al contractului de prestări servicii cu cea de prestator constituie o ipoteză tipică de conflict de interese în care s-a aflat persoana în cauză, iar ipoteza avansată de reclamantă, în sensul că inspectoratul şcolar judeţean nu poate fi reprezentat de altcineva decât de inspectorul şcolar general, este combătută prin chiar cele menţionate de însăşi recurenta reclamantă, care arată că, în circumstanţe obiective, atribuţiile inspectorului general pot fi delegate prin ordin al ministrului de resort.

Este dincolo de orice îndoială faptul că eventualul conflict de interese în care s-ar putea afla inspectorul şcolar general constituie un temei pentru delegarea atribuţiilor care ar conduce, în concret, la potenţiala încălcare a normelor privind evitarea conflictului de interese, fiind, totodată, de subliniat faptul că recurenta reclamantă nu face nicio dovadă a vreunui demers iniţiat pentru a se evita conflictul de interese în care s-a aflat inspectorul şcolar general, pentru a se putea concluziona, în sensul imposibilităţii obiective de încheiere a contractului de prestări servicii în alte condiţii decât cele relevate prin procesul-verbal contestat în cauză.

În egală măsură, Înalta Curte constată că regulile privind evitarea conflictului de interese au fost încălcate şi cu prilejul avizării, de către managerul de proiect, a propriilor rapoarte, fiind prezumată în mod firesc lipsa obiectivităţii analizei propriei activităţi.

Contrar celor susţinute de recurenta reclamantă, Înalta Curte subliniază că demonstrarea conflictului de interese nu presupune în mod necesar dovada concretizării uneia din ipotezele prevăzute de art. 34 din Regulamentul nr. 2342/2002 şi o atare concluzie se impune a fi trasă mai ales din modalitatea de formulare a textului actului comunitar, unde ipotezele menţionate au caracter exemplificativ şi nu limitativ, dată fiind sintagma "inter alia", reprezentând - între altele.

Trecând peste aceste aspecte, Înalta Curte constată că şi prevederile art. 111 din contractul de finanţare POSDRU 17/1.1/G/2010 constituie un reper pentru a contura situaţiile ce pot constitui conflict de interese, or, cumularea, în persoana managerului de proiect, a calităţii de verificator de activitate cu cea de prestator a aceleiaşi activităţi reflectă o incompatibilitate flagrantă şi înlătură garanţia obiectivităţii şi imparţialităţii solicitată întregului personal angajat în implementarea proiectului finanţat din fonduri nerambursabile.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă nu a demonstrat nelegalitatea sentinţei civile criticate, astfel că va respinge ca nefondat recursul civil de faţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Vâlcea împotriva Sentinţei nr. 15/F-cont din 25 ianuarie 2016 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 mai 2019.

Procesat de GGC - CT