Challenge to police orders on rights of officers placed at disposal; failure to fulfill mandatory pre-litigation procedure renders action inadmissible

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10.03.2015, reclamantul Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului contractual din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în numele şi pentru membrii de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne:

- în principal, anularea dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din O.M.A.I. nr. 489/2005 (teza cu "punerea la dispoziţie") şi pct. 8.3 lit. C) din O.M.A.I. nr. 438/2003 privind Normele Metodologice pentru aplicarea H.G. nr. 1578/2002, întrucât sunt vătămătoare în sfera drepturilor şi intereselor legitime ale reclamanţilor membri de sindicat.

- în subsidiar, în virtutea apărării interesului public ce vizează ordinea de drept şi garantarea drepturilor legitime ale cetăţenilor funcţionari publici cu statut special puşi la dispoziţie în structurile M.A.I., anularea aceloraşi dispoziţii întrucât contravin reglementărilor din actele normative de rang superior în baza cărora au fost emise.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 1796 din data de 19 iunie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului contractual din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în numele şi pentru membrii de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi a anulat dispoziţiile atacate din Ordinele M.A.I. nr. 438/2003 şi nr. 489/2005.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac şi respingerea acţiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Recurentul a apreciat că instanţa de fond a soluţionat în mod greşit excepţia inadmisibilităţii acţiunii, având în vedere faptul că reclamantul nu a depus înscrisuri din care să reiasă îndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2005.

De asemenea, autoritatea pârâtă nu a negat faptul că reclamantul a adresat numeroase petiţii şi a apreciat că acestea nu pot fi asimilate procedurii prealabile impuse de legea contenciosului administrativ, întrucât scopul depunerii acestor petiţii nu a fost acela de a obţine anularea dispoziţiilor legale contestate prin acţiunea dedusă judecăţii.

În privinţa fondului acţiunii reclamantului, recurentul a apreciat că la pronunţarea soluţiei de anulare a dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din O.M.A.I. nr. 489/2005 (teza cu "punerea la dispoziţie") şi pct. 8.3 lit. C) din O.M.A.I. nr. 438/2003, prima instanţă a pierdut din vedere faptul că aceste reglementări vizează şi alte situaţii în care se pot afla poliţiştii şi care nu determină acordarea concediului de odihnă suplimentar, respectiv încadrarea în anumite condiţii de muncă.

În opinia recurentului, a accepta decizia instanţei de judecată ar însemna ca poliţiştii aflaţi în celelalte două situaţii reglementate de cele două texte normative criticate (ex.: suspendarea din funcţie, absenţe nejustificate, concediu pentru creşterea şi îngrijirea copilului, învoiri plătite, concediu fără plată etc.) să beneficieze în mod nejustificat de concediu de odihnă suplimentar, respectiv de încadrarea în anumite condiţii de muncă.

A mai susţinut recurentul că prevederile actelor normative de nivel intern, anulate de către instanţa de fond, nu încalcă dispoziţiile din Legea nr. 24/2000, modificarea legislativă având în vedere posibilitatea încadrării în condiţii de muncă şi acordarea concediului de odihnă suplimentar şi nu obligativitatea, rezultată dintr-o aşa-zisă încălcare a normelor de nivel superior, impuse de acestea.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimatul-reclamant Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului contractual din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în numele şi pentru membrii de sindicat individualizaţi în acţiune, a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

În privinţa excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, intimatul a arătat că prin adresele nr. x/19.02.2014 şi y/15.01.2015 a sesizat pârâtului nelegalitatea dispoziţiilor cuprinse în actele administrative menţionate şi a solicitat în mod expres acestuia să dispună armonizarea acestora cu cadrul legislativ existent - Legea nr. 360/2002.

Contrar susţinerilor recurentului, aceste demersuri nu sunt ulterioare promovării acţiunii, astfel încât nu se poate invoca neparcurgerea procedurii prealabile impuse de legea contenciosului administrativ.

Referitor la soluţia primei instanţe de anulare a dispoziţiilor contestate, intimatul a apreciat că aceasta este corectă, întrucât o normă metodologică de aplicare a legii este edictată în vederea punerii în aplicare şi nu în vederea modificării acesteia, iar anularea solicitată este singura cale prin care pot fi protejate drepturile poliţiştilor aflaţi sub incidenţa dispoziţiilor art. 65 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 360/2002.

5. Procedura derulată în recurs

Recursul fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 5 octombrie 2017, în temeiul art. 493 alin. (7) din acelaşi cod, completul de filtru a admis în principiu recursul şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele ce urmează:

Obiectul prezentei acţiuni judiciare îl constituie verificarea legalităţii dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din O.M.A.I. nr. 489/2005 (teza cu "punerea la dispoziţie") şi pct. 8.3 lit. C) din O.M.A.I. nr. 438/2003 privind Normele Metodologice pentru aplicarea H.G. nr. 1578/2002.

Instanţa de fond a admis acţiunea reclamanţilor, a anulat dispoziţiile atacate din Ordinele M.A.I. nr. 438/2003 şi nr. 489/2005, iar această soluţie a fost criticată de recurentul Ministerul Afacerilor Interne prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Potrivit motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri poate fi solicitată atunci când aceasta a fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul că instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În esenţă criticile recurentului au vizat soluţia asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii promovate, respinsă de prima instanţă, care a apreciat că procedura prealabilă impusă de dispoziţiile legii contenciosului administrativ a fost îndeplinită prin ampla corespondenţă dintre părţi.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului."

Alin. (11) al aceluiaşi text de lege statuează că "în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând", iar alin. (5) stabileşte că în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Cu privire la caracterul obligatoriu al acestei proceduri prealabile, Curtea Constituţională a statuat în mod constant că "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procesuale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădita a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi modalităţile instituite de lege", iar "instituirea unei proceduri prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional nu este contrară principiului liberului acces la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa instanţelor judecătoreşti".

În acest sens este şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, conform căreia normele prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu au caracter de recomandare, ci sunt de strictă interpretare, fiind norme speciale imperative.

La rândul său, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-73/16 hotărârea din 27.09.2017, a statuat asupra cerinţei obligatorii a promovării unei plângeri administrative înaintea introducerii unei căi de atac în justiţie, care este legată, pe de o parte, de intenţia de a permite autorităţii administrative, dacă admite argumentele reclamantului, de a remedia cât mai rapid o situaţie nelegală în cazul în care constată temeinicia acestei plângeri, precum şi de a evita introducerea împotriva acestei autorităţi a unor acţiuni în justiţie inopinate.

În prezenta cauză reclamanţii, membrii ai Sindicatului Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din M.A.I., nu se regăsesc pe lista subiecţilor de drept în privinţa cărora legiuitorul a stabilit că nu este obligatorie plângerea prealabilă, iar aceştia pretind îndeplinirea procedurii prealabile prin intermediul adreselor nr. x/19.02.2014 şi nr. y/15.01.2015, depuse împreună cu răspunsurile aferente la dosar fond.

Din verificarea acestora, Înalta Curte constată că adresele sunt formulate de Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din M.A.I. şi nu de către reclamanţii-persoane fizice indicaţi în cererea de chemare în judecată, prin intermediul lor este supusă atenţiei ministerului pârât situaţia poliţiştilor puşi la dispoziţie şi a drepturilor salariale ale acestora, astfel cum rezultă din aplicarea legislaţiei secundare (ordinele contestate), iar solicitarea expresă este de modificare şi adaptare a cadrului legislativ, iar nu de revocare, în tot sau în parte, a dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din O.M.A.I. nr. 489/2005 (teza cu "punerea la dispoziţie") şi pct. 8.3 lit. C) din O.M.A.I. nr. 438/2003.

În acest context, contrar opiniei primei instanţe, se apreciază că adresele emise de către Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din M.A.I. şi nu de către reclamanţi, nu dovedesc îndeplinirea de către aceştia a procedurii prealabile impuse de dispoziţiile art. 7 din legea contenciosului administrativ. În acelaşi timp, se are în vedere şi faptul că prin acţiunea dedusă judecăţii se invocă şi vătămarea drepturilor şi intereselor reclamanţilor şi nu ale sindicatului.

Instanţa de control judiciar nu poate reţine apărările formulate de Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din M.A.I. referitoare la îndeplinirea în termen a procedurii prealabile şi emiterea adreselor la datele de 19.02.2014 şi 15.01.2015, anterior sesizării instanţei, întrucât problema pusă în discuţie nu a vizat parcurgerea cu întârziere a procedurii prealabile, ci neîndeplinirea acesteia de către titularii acţiunii în contencios administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază a fi întemeiată critica referitoare la soluţionarea excepţiei lipsei procedurii prealabile invocată de recurentul-pârât Ministerul Administraţiei şi Internelor şi reiterată prin recursul declarat, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond, reformarea soluţiei primei instanţe, dar şi neanalizarea celorlalte critici ale recurentului sau argumente prezentate de sindicatul intimat.

În privinţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-pârât nu a prezentat o motivare circumstanţiată a acestuia, criticile expuse raportându-se la aspecte ce ţin de aplicarea şi interpretarea dispoziţiilor legale.

Acest motiv de recurs este nefondat, atât ca urmare a neînfăţişării unor critici care să susţină motivul de casare, cât şi ca urmare a faptului că, în raport de considerentele hotărârii atacate, aceasta explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a pronunţat soluţia în cauză.

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) din acelaşi cod, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite excepţia lipsei procedurii prealabile, respingând acţiunea ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva Sentinţei nr. 1796 din 19 iunie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite excepţia lipsei procedurii prealabile şi respinge acţiunea ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 martie 2018.

Procesat de GGC - GV