Eligibility fraud in rural development funding: artificial creation of conditions to bypass entity ineligibility under Article 4(8) of Regulation (EU) No. 65/2011

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, solicitând anularea Deciziei nr. 16212 din 4 mai 2015, şi în consecinţă, desfiinţarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. x din 11.03.2015, ce urmează a fi anulat.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 2736 din 26 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca neîntemeiată.

3. Recursul

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta S.C. A. S.R.L a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul cărora a solicitat casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acţiunii, astfel cum a fost formulată.

Recurenta a susţinut că prevederea de drept material aplicată greşit prin sentinţa recurată este articolul 4 din Regulamentul (UE) nr. 65/2011.

Reiterând argumentele prezentate la fondul cauzei, recurenta a arătat că atât în cuprinsul punctului de vedere formulat în baza art. 21 pct. 14 şi 15 din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările şi completările ulterioare, cât şi al contestaţiei şi acţiunii formulate, a arătat şi dovedit cu înscrisuri de necombătut, că prin Contractul de finanţare nr. x/12.04.2014, pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil în condiţiile Programului Naţional pentru Dezvoltare Rurală, s-a acordat în favoarea S.C. A. S.R.L. o finanţare nerambursabilă, în scopul punerii în aplicare a Proiectului «Achiziţii echipamente şi utilaje», în valoarea de 175.000 euro, având o durată de realizare a investiţiei şi implementare a proiectului de 18 luni.

Prin cererea de finanţare, S.C. A. S.R.L., beneficiara proiectului, şi-a propus achiziţia de utilaje de construcţii pentru desfăşurarea de prestări servicii în mediul rural către instituţii publice, persoane fizice şi persoane juridice, respectiv a unui excavator pe pneuri şi a unui buldoexcavator.

A arătat, de asemenea, că încheierea contractului şi acordarea ajutorului financiar nerambursabil a fost posibilă ca urmare a aprobării Cererii de finanţare nr. x de către Directorul General al Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, potrivit Raportului de selecţie nr. 58297/27.01.2010.

Aşa cum rezulta în mod concludent din probatoriile administrate cu înscrisuri, aserţiunea că S.C. A. S.R.L. a fost creata artificial, în avantajul S.C. B. S.A., care ar fi fost beneficiarul real al finanţării, nu are niciun suport.

Atât în programul PNDR 2007-2013, versiunea iunie 2010, cât şi în «Ghidul solicitantului pentru accesarea măsurii - Sprijin pentru crearea şi dezvoltarea de microîntreprinderi», nu apare nicio menţiune, informare sau interdicţie, ca administratorul sau asociatul societăţii beneficiare a finanţării să aibă contract de muncă cu alta societate.

Dar, ceea ce este şi mai important, o asemenea "incompatibilitate" nu este prevăzută de niciun text legal.

Recurenta a susţinut că S.C. A. S.R.L. funcţionează independent de B. S.A. şi, aşa cum s-a constatat de altfel, există numeroase contracte încheiate şi cu alte firme.

A susţinut, de asemenea, că nu s-a efectuat nicio verificare a activităţii S.C. B. S.A. din care să rezulte că utilajele închiriate contra cost de la S.C. A. S.R.L. sunt singurele pe care le foloseşte în activitatea curentă. Dimpotrivă, s-a constatat că cele doua utilaje achiziţionate în urma finanţării se aflau la data controlului la S.C. A. S.R.L. şi funcţionau în conformitate cu obiectul contractului.

A mai susţinut recurenta că S.C. A. S.R.L. funcţionează independent de S.C. B. S.A., având structura de conducere şi acţionariat proprii. Ca entitate juridică distinctă, S.C. A. S.R.L. are angajaţii săi, plăteşte taxele şi impozitele către bugetul statului, are relaţii contractuale cu diverşi furnizori şi beneficiari, realizează venituri şi efectuează cheltuieli, toate aceste elemente dovedind autonomia totală în desfăşurarea activităţii.

În fine, a arătat că nu s-a probat nici cea mai uşoară culpa ori neregula din partea sa în derularea contractului de finanţare, în toate fazele sale.

Atât anterior momentului încheierii contractului, cât şi pe parcursul derulării sale, S.C. A. S.R.L. şi-a îndeplinit integral obligaţiile asumate, aspect recunoscut de finanţator prin aprobarea efectuării eşalonate a plăţilor.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata AFIR a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 12.07.2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 02.11.2017, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 20.03.2018.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează.

Recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a supus controlului de legalitate Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x încheiat la data de 11.03.2015, emis de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin care s-a stabilit în sarcina sa o creanţă bugetară în cuantum total de 518.238,17 RON şi Decizia nr. 16212/04.05.2015, prin care autoritatea pârâtă a respins contestaţia administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare menţionat.

În fapt, se reţine că între Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în calitatea de autoritate contractantă şi S.C. A. S.R.L., în calitate de beneficiar, a fost încheiat, la data de 12.04.2011, Contractul de finanţare nr. x având ca obiect acordarea unei finanţări nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru implementarea proiectului cu titlul "Achiziţie echipamente şi utilaje - S.C. A. SRL".

Declanşarea verificărilor asupra beneficiarului a fost făcută în urma existenţei unei suspiciuni de creare de condiţii artificiale în vederea obţinerii de finanţare nerambursabilă.

Condiţiile artificiale sunt acele condiţii de eligibilitate sau selecţie create de solicitanţi cu scopul de a se transforma din solicitanţi neeligibili în solicitanţi eligibili, de a spori punctajul obţinut în cadrul criteriilor de selecţie sau de a beneficia de sume/fonduri mai mari.

Neregula constatată prin actele administrative atacate vizează conduita recurentei-reclamante în derularea Contractului de finanţare nr. x din 12.04.2011, constând în nerespectarea criteriilor de eligibilitate şi încălcarea prevederilor Contractului de finanţare, O.U.G. nr. 66/2011, ale Regulamentelor CE nr. 1698/2005, 1975/2006 şi ale Regulamentului (UE) nr. 65/2011, art. 4 alin. (8), care interzic efectuarea de plăţi către beneficiarii în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi, în scopul procurării unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Criticile referitoare la interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul UE nr. 65/2011 sunt nefondate.

Potrivit art. 4 alin. (8) din Regulamentul UE nr. 65/2011, articol care a fundamentat actele a căror anulare se solicită "Fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi, în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor".

Conform unei jurisprudenţe constante a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, condiţiile care contravin obiectivelor schemei implică existenţa unui element obiectiv, legat de atingerea finalităţii urmărite de măsura 312 şi a unui element subiectiv care vizează crearea în mod artificial a condiţiilor necesare pentru obţinerea finanţării, în scopul procurării unui avantaj care contravine obiectivelor măsurii. În această privinţă, concluzia se bazează nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice şi/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiţii similare, ci şi pe indicii care dovedesc existenţa unei coordonări deliberate între aceste persoane.

În speţă, după cum corect a reţinut instanţa de fond, motivarea actelor administrative contestate şi documentaţia care a stat la baza acestora oferă suficiente elemente care, corelate între ele, conduc la concluzia creării de condiţii artificiale pentru a beneficia de o formă de ajutor necuvenit.

Astfel, s-a constatat că între S.C. A. S.R.L. beneficiara de finanţare nerambursabilă măsura 312 - FEADR şi S.C. B. S.A. există mai multe legături, din care reiese că S.C. A. S.R.L., aparent autonomă, deserveşte în realitate intereselor domnului C., asociat şi administrator al S.C. B. S.A., care a creat un avantaj necuvenit în vederea obţinerii unei finanţări nerambursabile în cadrul măsurii 312 - Program FEADR, prin înfiinţarea S.C. A. S.R.L. având acţionar unic şi administrator numit formal şi îndeplinirea aparentă a unor condiţii de implementare.

Raportat la aceste elemente, precum şi la faptul că societatea S.C. B. S.A. nu era în măsură să acceseze sprijinul financiar nerambursabil în vederea achiziţionării utilajelor ce fac obiectul finanţării în discuţie, fiind neeligibilă, a fost înfiinţată microîntreprinderea S.C. A. S.R.L., în scopul accesării fondurilor nerambursabile pentru achiziţionarea utilajelor, beneficiarul de fapt fiind S.C. B. S.A.

Instanţa de control judiciar reţine că nici la fond şi nici în recurs nu au fost aduse argumente suplimentare şi pertinente sau dovezi care să combată constatările referitoare la neregulile stabilite de autoritatea pârâtă în cuprinsul actelor contestate, fiind făcute doar afirmaţii fără temei legal şi probator referitoare la respectarea obligaţiilor legale şi contractuale asumate.

Prin Hotărârea din 12.09.2013 pronunţată în cauza C - 434/12 Slancheva sila EOOD împotriva Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie" Razplashtatelna agentsia, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că:

"1) Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că, condiţiile de punere în aplicare a acestuia necesită prezenţa unui element obiectiv şi a unui element subiectiv.

Potrivit primului dintre aceste elemente, este de competenţa instanţei de trimitere să aprecieze împrejurările obiective ale speţei care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) nu poate fi atinsă.

Potrivit celui de al doilea element, este de competenţa instanţei de trimitere să aprecieze elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condiţiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăţi a urmărit în exclusivitate să obţină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menţionate. În această privinţă, instanţa de trimitere se poate baza nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice şi/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiţii similare, ci şi pe indicii care dovedesc existenţa unei coordonări deliberate între aceste persoane.

2) Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiţii, care candidează la acordarea unui ajutor din această schemă, nu are autonomie funcţională sau că există o legătură juridică între candidaţii la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speţă să fi fost luate în considerare."

Curtea apreciază că, în cauză, în mod corect a fost dovedită, pe situaţia de fapt, îndeplinirea condiţiilor care contravin obiectivelor schemei de ajutor, atât sub aspectul elementelor obiective cât şi subiective.

Luând în considerare cele constatate de echipa de control, dispoziţiile legale în materia achiziţiilor publice cât şi clauzele contractului de finanţare semnat fără obiecţiuni de Reclamantă, este evident că beneficiarul a încălcat următoarele dispoziţii:

- art. 1 din Contractul de finanţare:

"1(2) Beneficiarului i se va acorda finanţarea nerambursabilă în termenii şi condiţiile stabilite în acest Contract, care este constituit din Contractul de Finanţare şi anexele acestuia, pe care Beneficiarul declară că le cunoaşte şi le acceptă.

Cererea de finanţare depusă de beneficiar, împreună cu toate documentele anexate acesteia, rezultată în urma verificărilor, modificărilor şi completărilor efectuate pe parcursul tuturor procedurilor de evaluare şi implementare, face parte integrantă din contract şi este obligatorie pentru beneficiar pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului prevăzută la art. 2 alin. (8)."

- art. 11 alin. (3) din Anexa l a contractului:

"În cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea Contractului (...), precum şi în situaţia în care Autoritatea Contractantă constată că cele declarate pe proprie răspundere de beneficiar, prin reprezentanţii săi, nu corespund realităţii sau documentele/autorizaţiile/avizele depuse în vederea obţinerii finanţării nerambursabile sunt constatate ca fiind neadevărate/false/incomplete/expirate/inexacte/nu corespund realităţii, Autoritatea Contractantă poate suspenda sau înceta valabilitatea Contractului, de plin drept (...). În aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanţare nerambursabilă, împreună cu dobânzi şi penalităţi în procentul stabilit conform dispoziţiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 17 din prezenta Anexă."

- art. 17 alin. (1) din Anexa I din contractului:

"Prin neregulă în accepţiunea prezentului contract se înţelege orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate, precum şi orice nerespectare a prevederilor memorandumurilor de finanţare, acordurilor de finanţare (...), precum şi a prevederilor contractului de finanţare, caz în care cheltuiala este neeligibilă şi are ca efect obţinerea unor avantaje nejustificate şi, în acelaşi timp, prejudicierea bugetului general al CE sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor şi a bugetului naţional."

Prin semnarea Contractului de Finanţare, beneficiarul şi-a asumat în totalitate prevederile contractuale, printre care art. 11 alin. (3) din Anexa I la Contract, care stipulează că în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea Contractului, Autoritatea Contractantă poate înceta valabilitatea Contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate şi fără intervenţia instanţei judecătoreşti. În aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanţare nerambursabilă.

În ceea ce priveşte argumentul recurentei, în sensul că legislaţia nu interzice expres ca administratorul sau asociatul societăţii beneficiare a finanţării să aibă contract de muncă încheiat cu o altă societate, Înalta Curte reţine că organul de control nu a invocat existenţa unei asemenea interdicţii, ci faptul că această împrejurare coroborată cu celelalte elemente de fapt conduc la concluzia creării condiţiilor artificiale. Cu alte cuvinte, împrejurarea de mai sus constituie unul din indiciile care sprijină concluzia existenţei unei fraude.

Referitor la argumentul că S.C. A. S.R.L. are numeroase contracte şi relaţii de afaceri cu alte firme, recurentul nu a demonstrat contrariul celor reţinute de AFIR, în sensul că S.C. B. S.A. este clientul majoritar al reclamantei (trei din cele şase contracte de prestări servicii prezentate de beneficiar la controlul pe teren fiind încheiate cu societatea reprezentată de domnul C.).

Lipsa verificărilor şi a probelor în sensul că S.C. B. S.A. ar fi folosit exclusiv în activitatea sa curentă cele două utilaje închiriate de la recurenta-reclamantă nu poate duce la schimbarea concluziei AFIR, în sensul că a fost creat un avantaj necuvenit în vederea obţinerii finanţării, cât timp s-a demonstrat că activitatea S.C. A. S.R.L. a deservit preponderent interesele economice ale S.C. B. S.A.

De asemenea, nu s-a reproşat recurentei-reclamante faptul că nu ar avea organe de conducere sau acţionariat proprii, ci faptul că există legături între angajaţii celor două societăţi, legături ce denotă o preluare a personalului de la o societate la cealaltă şi invers, modalitate prin care se demonstrează indirect o cooperare între cele două societăţi.

Înalta Curte nu poate primi nici susţinerile recurentei referitoare la inexistenţa prejudiciului.

Potrivit art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 "neregula reprezintă "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Conform art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Potrivit celui de al treilea şi celui de al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, "[...] trebuie combătute în toate domeniile acţiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Comunităţilor" şi, în această privinţă "în conformitate cu prezentul regulament, normele sectoriale conţin dispoziţii cu privire la abateri, precum şi la măsurile şi sancţiunile administrative pentru sancţionarea acestora".

În temeiul art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, "orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obţinut nejustificat, prin obligaţia de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat sau prin pierderea totală sau parţială a garanţiei constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans".

Din enunţarea prevederilor de mai sus reiese că prejudiciul produs bugetului UE sau bugetelor naţionale poate fi real sau potenţial, iar producerea însăşi a unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a banilor acordaţi atrage sancţiunea restituirii parţiale sau totale a acestora.

Prin urmare, obligaţia de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

Recuperarea prejudiciului stabilit în sarcina reclamantei este obligatorie pentru derularea PNDR prin FEADR în condiţiile impuse de Comunitate, prin actele normative emise de aceasta şi ratificate de Guvernul României, precum şi pentru o judicioasă şi legală gestionare a fondurilor alocate de Comunitate.

În fine, Înalta Curte nu poate primi critica referitoare la inexistenţa prejudiciului, întrucât neregula descrisă are aptitudinea de a produce un prejudiciu, devreme ce obiectivul propus la momentul depunerii cererii de finanţare nu a fost atins de către societatea recurentă.

Obiectivul specific al Măsurii 312 de a crea şi a diversifica serviciile pentru populaţia rurală prestate de microîntreprinderi nu a fost atins, deoarece din analiza contractelor de prestări servicii, a reieşit faptul că beneficiarul finanţării a prestat servicii cu predilecţie către acelaşi client, respectiv S.C. B. S.A.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. A. S.R.L. împotriva Sentinţei nr. 2736 din 26 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2018.

Procesat de GGC - NN