Scope of illegality exception: exclusion of substantive title verification in administrative inventory acts

Asupra recursurilor de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea depusă în cadrul Dosarului nr. x/2009 al Judecătoriei Sector 1 Bucureşti, reclamantul A. a invocat excepţia de nelegalitate a punctului nr. MF 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006, respectiv în ceea ce priveşte suprafaţa 8476,50 mp menţionată în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului Bucureşti pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, faţă de prevederile: art. 6 alin. (1) şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, art. 35 alin. (1) din Legea nr. 18/1991.

Prin încheierea din 28.09.2017 Judecătoria Sector 1 Bucureşti a admis cererea de sesizare a Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, cu excepţia de nelegalitate a punctului nr. MF 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006.

Pârâta Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea în principal ca inadmisibilă şi formulată de o persoană fără calitate procesuală activă şi lipsită de interes, şi în subsidiar ca neîntemeiată, a excepţiei de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Cauza a fost înregistrată sub nr. x/2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 21.12.2017.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate formulată de către reclamantul A., împotriva Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, ca inadmisibilă.

Pârâtul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară al Municipiului Bucureşti a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive întrucât nu este parte în Dosarul nr. x/2009 şi nici emitentul actului supus nelegalităţii.

Curtea a respins excepţiile inadmisibilităţii, lipsei de interes şi lipsei calităţii procesuale active invocate de pârâta Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa ca nefondate.

Cu privire la admisibilitatea excepţiei de nelegalitate Curtea a constatat că excepţia de nelegalitate este admisibilă, urmând a se respinge excepţia inadmisibilităţii ca nefondată.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară al Municipiului Bucureşti, Curtea a respins-o ca nefondată.

Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 2047 din 27.04.2018, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Băneasa, Agenţia Domeniilor Statului, Comisia Municipală Bucureşti de Aplicare a Legilor Fondului Funciar, Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector 1, şi Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti, a constatat nelegalitatea pct. M.F. 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce priveşte includerea în domeniul public a suprafeţei de 8476,50 mp menţionată în art. 2 din Hotărârea nr. 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului Bucureşti pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor.

Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 2047 din 27 aprilie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs Guvernul României întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Băneasa întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6, 7, 8 şi 9 C. proc. civ. şi Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector 1 întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului său, recurenta Staţiunea de Cercetare Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa s-a prevalat de dispoziţiile C. proc. civ. 1865, susţinând că un prim motiv de nelegalitate este cel prevăzut de art. 304 pct. 6 C. proc. civ., în sensul că instanţa fondului, analizând în cauză valabilitatea actului de preluare a imobilului în litigiu, s-a pronunţat pe ceea ce nu s-a cerut.

Din această perspectivă şi în contextul în care imobilul a făcut deja obiectul unei cercetări judecătoreşti în acest sens, fiind formulată o acţiune în temeiul Legii nr. 10/2001 de către fostul proprietar, recurenta susţine că hotărârea instanţei fondului este nelegală.

Un al doilea motiv de nelegalitate invocate de recurenta Staţiunea de Cercetare Dezvoltare pentru Pomicultură Băneasa este cel prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., şi sub acest aspect se arată că hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii, cât timp analizează, în realitate, o acţiune în revendicare, considerând judecătorul fondului că este competent să verifice titlul statului, cu toate că nu a fost învestit cu o astfel de cerere.

În raport de dispoziţiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., recurenta apreciază că prima instanţă a schimbat natura actului dedus judecăţii.

În fine, ultimul motiv de nelegalitate invocate de recurentă este grefat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciind recurenta că hotărârea atacată este pronunţată cu greşita aplicare a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, pe de o parte şi a celor de drept substanţial în temeiul cărora a fost emis actul administrative criticat pe calea excepţiei de nelegalitate.

În esenţă, recurenta susţine că nu sunt îndeplinite în cauză condiţiile de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate, întrucât H.G. nr. 1705/2006 nu este un act ce stă la baza emiterii titlului de proprietate atacat la Judecătoria Sectorului 1, în dosarul în care a fost invocată prezenta excepţie de nelegalitate.

În cauză nu este dovedit un interes legitim al autorului excepţiei de nelegalitate, cât timp acesta nu are nicio legătură cu terenul ce face obiectul actului administrativ atacat.

În mod greşit a procedat instanţa fondului, analizând nu concordanţa actului administrativ atacat pe calea excepţiei de nelegalitate cu dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis ci titlul statului, analiză specifică unei acţiuni în revendicare şi nu excepţiei de nelegalitate.

Nu în ultimul rând, recurenta arată că problema validităţii titlului de proprietate al statului asupra terenului ce face obiectul actului administrativ a fost lămurită cu prilejul aplicării Legii nr. 10/2001, fostul proprietar primind măsuri reparatorii în compensare pentru terenul ce a fost preluat în baza Decretului nr. 91/1950.

Faţă de aceste considerente, pe larg dezvoltate în motivarea căii de atac, recurenta solicită admiterea recursului şi, în rejudecare, respingerea excepţiei de nelegalitate.

Recurenţii Guvernul României şi Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector l-au criticat soluţia instanţei fondului din perspectiva dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., arătând că instanţa fondului, analizând valabilitatea actului de preluare de către stat a terenului ce face obiectul pct. M.F. 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce priveşte includerea în domeniul public a suprafeţei de 8476,50 mp, a depăşit atât limitele controlului de legalitate specific cadrului reglementat de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 dar şi pe cele ale competenţei generale a instanţei de contencios administrativ, ce nu are căderea să verifice valabilitatea titlului statului asupra bunului litigios.

Suplimentar acestei critici comune avansate de ambii recurenţi, Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector 1 susţine inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate şi din perspectiva faptului că actului administrativ supus analizei nu este unul individual ci unul cu caracter normativ, context în care excepţia de nelegalitate ar fi inadmisibilă.

Faţă de aceste considerente, recurenţii pârâţi solicită casarea hotărârii, rejudecarea cauzei şi respingerea excepţiei de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.

Intimatul A., autor al excepţiei de nelegalitate, a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor ca fiind nefondate.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând recursurile declarate în cauză, Înalta Curte constată că sunt fondate, fiind dovedită incidenţa dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în limitele şi pentru considerentele ce urmează.

Rezultă din economia dosarului că reclamantul A. a invocat excepţia de nelegalitate a punctului nr. MF 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006, respectiv în ceea ce priveşte suprafaţa 8476,50 mp menţionată în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008, emisă de Comisia Municipiului Bucureşti pentru stabilirea dreptului de proprietate privata asupra terenurilor, cererea fiind formulată în cauza ce formează obiectul Dosarului nr. x/2009 al Judecătoriei Sector 1 Bucureşti.

În motivarea excepţiei reclamantul a arătat că terenul menţionat în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008, emisă de Comisia Municipiului Bucureşti pentru stabilirea dreptului de proprietate privata asupra terenurilor ar face parte din domeniul public al statului, potrivit deciziei instanţei de control judiciar, iar actul care atesta domeniul public al statului este H.G. nr. 1705/2006, actul administrativ faţă de care a invocat prezenta excepţie de nelegalitate.

Potrivit art. 20 din Legea nr. 213/1998, bunurile ce fac parte din domeniul public al statului sunt supuse inventarierii, iar inventarul se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Prin Hotărârea nr. 1705/2006 art. 1 s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prevăzut în anexele nr. 1 - 46.

Hotărârea de Guvern are natura juridică a unui act administrativ individual, emis în aplicarea art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei excepţii de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, care instituie o cale indirectă de control judecătoresc al actului administrativ, alături de acţiunea directă, întemeiată pe prevederile art. 1 şi 8 din aceeaşi lege.

În anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006 cuprinzând "Lista bunurilor concesionate, închiriate/date cu titlu gratuit (Ministerul Pădurilor şi Dezvoltării Rurale), cu drept de administrare aparţinând Agenţiei Domeniului Statului este cuprinsă în suprafaţa de 430 de ha situată în Bucureşti.

H.G. nr. 1705/2006 reprezintă astfel primul act administrativ care atestă conform Legii nr. 213/1998 faptul ca terenul în litigiu s-ar afla în domeniul public. H.G. nr. 1705/2006 nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci are ca efect doar aprobarea inventarului centralizat întocmit conform art. 20 din Legea nr. 213/1998 şi plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuia să prezinte un titlu valabil în baza căreia statul a dobândit proprietatea, conform art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998; alin. (3) al aceluiaşi articol conferă instanţelor judecătoreşti atribuţia de a stabili valabilitatea titlului, fără a impune condiţia investirii lor printr-o acţiune directă.

Potrivit art. 6 (1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat.

(2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea consimţământului, pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparaţie.

(3) Instanţele judecătoreşti sunt competente sa stabilească valabilitatea titlului.

Per a contrario, un bun nu poate face parte din domeniul public al statului dacă a fost dobândit de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, cum este cazul în prezenta speţă, dar fără un titlu valabil şi fără respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale şi a legilor în vigoare, cum este cazul în prezenta speţă.

În prezenta cauză nici intervenienta SCDP Băneasa, dar nici ASAS nu au făcut dovada faptul că statul român a dobândit cu titlu valabil, conform Constituţiei şi legilor în vigoare la acea vreme, terenul în suprafaţa de 8418 m.p. ce a fost propus reclamantului.

Prin Decretul nr. 15 din 28.03.1959 statul român nu a preluat dreptul de proprietate asupra terenurilor, ci numai dreptul de folosinţă, astfel că niciunul din terenurile preluate în baza acestui decret nu a intrat în proprietatea statului, în sensul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998.

Cum dreptul de proprietate asupra terenului în litigiu nu a fost preluat în mod legal de statul român, acesta nu face parte din domeniul public al statului şi nici nu poate fi inclus în inventarul bunurilor aflate în domeniul public al statului, întocmit conform art. 20 din Legea nr. 213/1998.

Trebuie subliniat faptul că inventarul prevăzut în art. 20 din Legea nr. 213/1998 reprezintă practic singurul instrument juridic apt să demonstreze apartenenţa unui bun la domeniul public al statului.

Ca atare, terenul menţionat în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008 care face parte din suprafaţa de 430 de ha situată în Bucureşti, str. x, a fost inclus în mod nelegal în domeniul public al statului, întrucât nu a intrat în proprietatea statului printr-un titlu valabil.

În concluzie pct. MF nr. 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 încalcă prevederile art. 6 alin. (1) şi art. 20 din Legea nr. 213/1998 în ceea ce priveşte terenul în discuţie menţionat în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului Bucureşti pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.

Potrivit art. 35 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, în vigoare la data emiterii actului administrativ contestat "Terenurile proprietatea statului sunt acele suprafeţe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990 şi înregistrate ca atare în sistemul de evidenţă al cadastrului funciar general şi în amenajamentele silvice".

Acest text de lege prefigura, în anul 1991, concepţia despre domeniul public al statului edictată ulterior prin art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în sensul ca aparţin statului numai acele terenuri care au intrat în mod legal în proprietatea sa până la data de 1 ianuarie 1990.

În consecinţă, pct. MFI08348 Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 încalcă prevederile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar în ceea ce priveşte terenul în discuţie menţionat în art. 2 din Hotărârea 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului Bucureşti pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.

În concluzie, terenul în suprafaţa de 8418 m.p. nu a intrat în patrimoniul statului şi pentru acest motiv nu putea rămâne în administrarea vreunei instituţii de stat, astfel ca nu poate fi inclus nici în suprafaţa de 430 de ha menţionată în pct. MF I08348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006.

Prin încheierea din 28.09.2017 Judecătoria Sector 1 Bucureşti a admis cererea de sesizare a Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal cu excepţia de nelegalitate a punctului nr. MF 108348 din Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006.

Soluţionând excepţia de nelegalitate, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, constată că sunt îndeplinite în cauză condiţiile de admisibilitate a excepţiei, de vreme ce actul dedus controlului judecătoresc pe această cale este un act administrativ cu caracter individual, iar legătura de condiţionalitate între acest act şi soluţia ce urmează a fi dată de instanţa de trimitere este dovedită în cauză, subliniind curtea de apel că analiza cu privire la această din urmă condiţie este de resortul instanţei de trimitere şi nu a instanţei de contencios administrativ, învestită cu excepţia de nelegalitate.

Referitor la modalitatea de soluţionare a excepţiilor de inadmisibilitate, lipsă calitate procesuală activă şi lipsă de interes, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond este corectă, urmând a o menţine ca atare.

În fond, prima instanţă apreciază că este întemeiată excepţia de nelegalitate şi, în consecinţă, constată nelegalitatea pct. M.F. 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce priveşte includerea în domeniul public a suprafeţei de 8476,50 mp, menţionată în art. 2 din Hotărârea nr. 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului Bucureşti pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor.

Pentru a hotărî astfel, instanţa fondului, reţine, în esenţă, că hotărârea de guvern în discuţie atestă domeniul public al statului, fiind emisă în temeiul art. 20 din Legea nr. 213/1998.

Pentru a putea fi validă includerea în inventarul domeniul public, reprezentat de hotărârea de guvern la care face referire art. 20 din Legea nr. 213/1998, este necesar ca bunul în discuţie să fi trecut în mod valabil în proprietatea publică, or această condiţie nu este demonstrată în cauza de faţă, susţine judecătorul fondului.

Or, în cauză nu s-a dovedit că terenul menţionat la pct. M.F. 108348 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce priveşte suprafaţa de 8476,50 mp menţionată în art. 2 din Hotărârea nr. 939/24.10.2008, emisă de Comisia Municipiului Bucureşti pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra terenurilor în favoarea reclamantului, ar fi fost dobândită de stat printr-unul dintre modurile prevăzute de lege, potrivit art. 7 din Legea nr. 213/1998, respectiv în temeiul unui titlu valabil, întocmit cu respectarea dispoziţiilor de drept intern constituţionale şi legale şi de drept internaţional.

Hotărârile de Guvern în care a fost menţionată apartenenţa terenului la domeniul statului nu pot fi considerate titluri ale statului, deoarece inventarierea bunurilor nu echivalează cu dobândirea acestora; de altfel, menţionarea unui bun în actele administrative emise nu este reglementată de nicio dispoziţie legală drept modalitate de dobândire a bunului de către stat.

Aşadar, nici legile adoptate după anul 1989 şi nici hotărârile de guvern invocate nu pot constitui titlu de proprietate întrucât ar însemna că bunul a fost expropriat după anul 1989, fapt care nu ar fi fost posibil decât în condiţiile în care s-ar fi respectat exigenţele impuse de Constituţia României pentru exproprierea unui bun pentru cauză de utilitate publică.

Decretul nr. 91/1950 pentru exproprierea pentru utilitate publică a suprafeţei de teren şi construcţii, prin care au fost expropriate mai multe terenuri situate în comuna Băneasa, nu constituie un titlu valabil, în sensul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, deoarece nu a fost emis cu respectarea Constituţiei în vigoare la acel moment, a C. civ. şi a tratatelor internaţionale la care România era parte.

Astfel, potrivit art. 10 din Constituţia din 1948, pot fi făcute exproprieri pentru cauză de utilitate publică pe baza unei legi şi cu o dreaptă despăgubire stabilită de justiţie, iar potrivit art. 481 din C. civ. din 1864, nimeni nu poate fi silit a ceda proprietatea sa, afară numai pentru cauză de utilitate publică şi primind o dreaptă şi prealabilă despăgubire. De asemenea, potrivit art. 17 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948, orice persoană are dreptul la proprietate, atât singură, cât şi în asociaţie cu alţii. Nimeni nu poate fi lipsit în mod arbitrar de proprietatea sa nimeni nu poate fi lipsit în mod arbitrar de proprietatea sa.

Or, prin Decretul nr. 91/1950 s-a dispus exproprierea terenurilor indicate în cuprinsul acestuia fără nicio despăgubire, contrar dispoziţiilor de drept intern şi internaţional anterior menţionate, situaţie în care acest act nu poate fi considerat un titlu valabil de preluare a imobilului în proprietatea (domeniul public al) statului.

De altfel, imobilul revendicat îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 lit. e) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dispoziţie legală potrivit căreia prin imobile preluate în mod abuziv se înţelege imobilele preluate de stat în baza unor legi sau a altor acte normative nepublicate, la data preluării, în Monitorul Oficial sau în Buletinul Oficial.

Faptul că în baza Legii nr. 10/2001 nu s-a dispus restituirea în natură a imobilului revendicat, în fapt procedându-se la acordarea de teren în compensare în temeiul legilor fondului funciar, nu confirmă legalitatea preluării imobilului în proprietatea statului.

Nici faptul că imobilul în discuţie este indispensabil activităţii de cercetare desfăşurate de o instituţie a statului nu este de natură a valida preluarea fără titlu efectuată de către stat. De altfel, aşa cum reiese din art. 3 alin. (1) şi art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, uzul sau utilitatea publică sau includerea bunului în anexa la lege reprezintă doar una dintre condiţiile includerii bunului în domeniul public; o altă condiţie este reprezentată de dobândirea bunului în condiţiile (cu respectarea) legii, iar ambele cerinţe nu sunt prevăzute alternativ, ci cumulativ.

Faptul că decretul de expropriere nu a fost atacat, desfiinţat sau anulat este lipsit de relevanţă din perspectiva Legii nr. 213/1998, care este referă, prin art. 6 alin. (1), doar la intrarea bunului în proprietatea statului cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat, nu şi la intrarea bunului în proprietatea statului în temeiul unor acte care nu au fost în mod formal invalidate. Consolidarea actului de expropriere şi a titlului de proprietate al statului, începând cu data acordării măsurilor reparatorii prin echivalent potrivit Legii nr. 10/2001, nu este prevăzută ca atare de nicio dispoziţie legală, astfel că nu poate fi reţinută.

Legea nr. 18/1991 a fondului funciar prevedea de asemenea, la data emiterii hotărârii de Guvern contestate, la art. 35 alin. (2), că "terenurile proprietate de stat, administrate de institutele şi staţiunile de cercetări ştiinţifice, agricole şi silvice, destinate cercetării şi producerii de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi a animalelor de rasă, precum şi din administrarea Institutului pentru Testarea şi Înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură şi a centrelor sale teritoriale aparţin domeniului public şi rămân în administrarea acestora. În termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, Guvernul, la propunerea Ministerului Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor, va delimita suprafeţele de teren strict necesare cercetării şi producerii de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi animalelor de rasă şi pe cele destinate producţiei, din administrarea institutelor şi staţiunilor de cercetare şi producţie agricolă", însă această dispoziţie nu poate fi privită izolat de alin. (1) al aceluiaşi articol, potrivit căruia "terenurile proprietatea statului sunt acele suprafeţe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990 şi înregistrate ca atare în sistemul de evidenţă al cadastrului funciar general şi în amenajamentele silvice".

Aşadar, potrivit art. 35 din Legea nr. 18/1991, doar terenurile intrate în patrimoniul statului în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990, administrate de institutele şi staţiunile de cercetări ştiinţifice, agricole şi silvice, destinate cercetării şi producerii de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi a animalelor de rasă, precum şi din administrarea Institutului pentru Testarea şi Înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură şi a centrelor sale teritoriale, aparţin domeniului public şi rămân în administrarea acestora.

Actele normative şi administrative care au menţionat apartenenţa imobilului în discuţie la domeniul public al statului nu constituie moduri reglementate de Constituţie sau de legi de dobândire a proprietăţii bunului de către stat, ci doar au consacrat o apartenenţă de facto a bunului, nu de jure.

În privinţa H.G. nr. 517/1999 şi a celorlalte hotărâri de guvern anterioare, se reţine că acestea nu cuprind elementele de identificare ale terenurilor, pentru a se putea stabili dacă se referă şi la terenul asupra căruia se derulează litigiul de fond în care a fost invocată excepţia de nelegalitate. Într-adevăr, Anexa nr. 1 a H.G. nr. 517/1999, intitulată Suprafeţele de teren din domeniul public al statului, aflate în administrarea institutelor şi staţiunilor de cercetare şi producţie agricolă, prevede doar suprafaţa totală a terenului, suprafaţa de teren strict necesară cercetării şi producerii de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi de animale de rasă şi suprafaţa de teren destinată producţiei, pentru fiecare dintre staţiunile sau institutele de cercetare şi producţie aflate în listă, fără ca terenurile ce compun acele suprafeţe totale să fie individualizate.

Curtea mai reţine şi că art. 6 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 prevede în mod expres competenţa instanţelor de a verifica valabilitatea titlului statului, fără a condiţiona efectuarea verificării de exercitarea unei proceduri judiciare specifice.

Este irelevant aspectul invocat de pârâta Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Băneasa referitor la situaţia în prezent a terenului în litigiu, potrivit Legii nr. 72/2011, întrucât obiectul excepţiei de nelegalitate este reprezentat de H.G. nr. 1705/2006 sub aspectul normelor legale în vigoare la data emiterii acestui act normativ individual şi nu a prevederilor legale emise după intrarea sa în vigoare, cum este Legea nr. 72/2011 sau Legea nr. 45/2009 astfel că nu se vor reţine ca întemeiate nici apărările referitoare la o eventuală abrogare implicită a Anexei 3 din H.G. nr. 1705/2006.

Nu se va reţine nici susţinerea pârâtului Guvernul României potrivit căreia inventarul bunului se reflectă şi în alte acte normative ce preced actului supus litigiului şi anume H.G. nr. 2060/2004, întrucât acest act normativ a fost abrogat chiar prin art. 9 a H.G. nr. 1705/2006, supus excepţiei de nelegalitate.

În concluzie, reţinând, pentru motivele de fapt şi de drept prezentate, că nu s-a făcut dovada că statul ar deţine un titlu valabil pentru terenul menţionat în art. 2 din Hotărârea nr. 939/24.10.2008 emisă de Comisia Municipiului Bucureşti pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor, curtea de apel, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a admis excepţia de nelegalitate.

Constată Înalta Curte că instanţa fondului a extins cercetarea sa dincolo de limitele permise de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, care consacră, pe calea excepţiei de nelegalitate, un control judecătoresc indirect asupra legalităţii actului administrativ şi în cadrul căruia se verifică exclusiv concordanţa actului administrativ criticat cu normele legale în baza cărora acesta a fost emis.

În cauza de faţă este supusă atenţiei instanţei de contencios administrativ o hotărâre de guvern prin care este aprobat inventarul bunurilor ce fac parte din domeniul public al statului.

Această hotărâre, după cum se arată şi în cuprinsul său, este emisă în considerarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 213/1998, act normativ ce abilitează guvernul să emită hotărârea de aprobare a centralizatorului bunurilor aflate în domeniul public al statului.

Fără îndoială, apartenenţa unui bun la domeniul public al statului presupune şi o modalitate de intrare a bunului respectiv în domeniul public însă, o atare analiză excede sferei controlului ce poate fi exercitat de instanţa de contencios administrativ învestită cu excepţia de nelegalitate a hotărârii de guvern în discuţie, hotărâre ce nu constituie un titlu de proprietate ci atestă un drept de proprietate publică preexistent.

Aşa cum au arătat recurentele, temeiul includerii suprafeţei de teren, de care este interesat reclamantul- autor al excepţiei de nelegalitate, în inventarul domeniului public al statului este afectaţiunea special şi, sub acest aspect, au fost invocate dispoziţiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, potrivit cărora terenurile proprietate de stat, administrate de institutele şi staţiunile de cercetări ştiinţifice, agricole şi silvice, destinate cercetării şi producerii de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi a animalelor de rasă, precum şi din administrarea Institutului pentru Testarea şi Înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură şi a centrelor sale teritoriale aparţin domeniului public şi rămân în administrarea acestora.

În acelaşi sens, prin dispoziţiile Legii nr. 147/2004 se recunoaşte apartenenţa la domeniul public a bunurilor mobile şi imobile aflate în administrarea şi/sau în concesionarea institutelor, centrelor şi staţiunilor de cercetare-dezvoltare din domeniul agricol, a instituţiilor de învăţământ agricol şi silvic, a unităţilor de cercetare-dezvoltare aflate în structura unor regii sau companii naţionale din domeniul agricol precum şi a centrelor de perfecţionare profesională în agricultură.

Prin urmare, raportat la sensul definiţiei actului administrativ, aşa cum acesta este explicitat prin dispoziţiile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, hotărârea de guvern criticată în cauza de faţă apare ca fiind actul administrativ cu caracter individual, prin care este aprobat inventarul bunurilor aflate în domeniul public, indiferent de izvorul proprietăţii publice.

Valabilitatea titlului statului asupra imobilului în cauză, în sensul conformităţii acestuia cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990, inclusiv tratatele relevante în materia protejării dreptului de proprietate privată, nu poate forma obiect de cercetare în cadrul excepţiei de nelegalitate, pentru că, altfel, instanţa învestită în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 ar depăşi limita verificărilor permise de legea contenciosului administrativ (conformitatea actului cu prevederile legale în virtutea cărora este emis) şi ar proceda la o analiză specifică fie unei acţiuni în revendicare de drept comun, fie unei acţiuni întemeiate pe dispoziţiile legilor speciale cu caracter reparator.

Aceste considerente conduc la concluzia că soluţia de admitere a excepţiei de nelegalitate contravine prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 precum şi a celor de la art. 20 din Legea nr. 213/1998, constatarea fiind nu numai necesară dar şi suficientă pentru a se dispune casarea parţială a sentinţei civile criticate, rejudecarea cauzei şi respingerea excepţiei de nelegalitate, fiind de prisos examinarea celorlalte critici deduse prin cererile de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de Guvernul României, Staţiunea de Cercetare şi Dezvoltare Pomicolă Băneasa şi Subcomisia Locală de Aplicare a Legilor Fondului Funciar de pe lângă Consiliul Local Sector 1 împotriva Sentinţei nr. 2047 din 27 aprilie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând în fond, respinge ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate.

Menţine în rest celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 ianuarie 2019.

Procesat de GGC - NN