Competence conflict over classification of private professional body decision as administrative act

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub număr de dosar x/17.05.2017, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul B. din România a solicitat ca, prin hotărâre judecătorească, să se dispună:

- anularea adresei nr. x/29.03.2017 prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată împotriva Hotărârii Consiliului Naţional al B. din data de 20.01.2017, precum şi a Hotărârii Consiliului Naţional al B. din 20.01.2017 prin care s-a dispus revocarea mandatului de secretar al Biroului Executiv, pentru motivele de nelegalitate ce vor fi arătate în cuprinsul cererii;

- obligarea pârâtului la plata drepturilor financiare ce i se cuvin, începând cu data emiterii hotărârii Consiliului Naţional al B. din 20.01.2017, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze;

- obligarea pârâtului la plata sumei de 10.000 de euro cu titlu de daune morale aferente prejudiciului de imagine cauzat;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Sentinţa civilă nr. 105/CA din 13 iunie 2018, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat acţiunea în favoarea Judecătoriei Constanţa.

Prin încheierea din 5 septembrie 2018 a fost îndreptată eroarea materială strecurată în dispozitivul hotărârii menţionate anterior, în sensul că în loc de "Judecătoria Constanţa", se va citi "Tribunalul Constanţa".

În considerentele sentinţei, s-a arătat că obiectul litigiului dedus judecăţii, în ceea ce priveşte capătul principal din cererea de chemare în judecată, vizează anularea Hotărârii Consiliului Naţional al B. din 20.01.2017, prin care s-a dispus revocarea reclamantei din calitatea de secretar al Biroului Executiv, pentru motivele de nelegalitate.

În stabilirea instanţei competente să soluţioneze litigiul, trebuie avută în vedere definiţia dată noţiunilor de "autoritate publică" şi de "act administrativ" aşa cum sunt prevăzute în Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 21 din Constituţie "Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime." Liberul acces la justiţie presupune accesul la mijloacele procedurale prin care justiţia se înfăptuieşte.

Art. 52 din acelaşi act dispune: (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică."

Art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţia României prevede ca lege organică Legea contenciosului administrativ.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004: "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Conform art. 8 din acelaşi act normativ: "(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii".

Curtea de apel a reţinut că prin art. 2 din Legea nr. 554/2004 sunt definite:

b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;

c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competentei instanţelor de contencios administrativ;

m) serviciu public - activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public;

Cadrul legal privind exercitarea profesiei de tehnician dentar, precum şi înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ordinului Tehnicienilor Dentari din România îl reprezintă Legea nr. 96/2007, care în art. 23 stipulează: "(1) B. din România se înfiinţează în condiţiile legii ca organizaţie profesională, nonprofit, cu personalitate juridică de drept privat, apolitică, de interes public, cu patrimoniu şi buget proprii, autonomă şi independentă. (3) B. din România cuprinde tehnicieni dentari autorizaţi să îşi exercite profesia în unităţi ale Ministerului Sănătăţii sau ale altor ministere cu reţea sanitară proprie, în sectorul privat şi în unităţi de învăţământ sau de cercetare."

S-a reţinut că în speţă conflictul judiciar dedus spre soluţionare nu îşi are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de o autoritate publică, prin urmare soluţionarea lui se impune a fi realizată de instanţa competentă în soluţionarea litigiilor de natură civilă, fiind fără relevanţă - în raport de obiectul determinat al pricinii, împrejurarea că prin hotărârea contestată au fost adoptate măsuri în ceea ce o priveşte pe reclamantă în calitatea sa secretar al Biroului Executiv al Consiliului Naţional al B..

Din interpretarea dispoziţiilor mai sus enunţate s-a apreciat că hotărârea contestată nu se circumscrie noţiunii de act administrativ unilateral cu caracter normativ sau individual, astfel cum este definit prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind emisă de o autoritate publică în sensul definit de lege prin lit. b), deoarece B. din România - organizaţie profesională cu personalitate juridică de drept privat - nu este asimilat autorităţilor publice deoarece nu are statut de utilitate publică, şi deşi este de interes public, nu prestează un serviciu în regim de putere publică, pentru ca să fie atrasă competenţa instanţei de contencios administrativ.

Pentru considerentele arătate, s-a apreciat că Hotărârea Consiliului Naţional al B. din data de 20.07.2017 nu întruneşte elementele unui act administrativ, fiind unul de natură civilă, neevaluabil în bani, sens în care competenţa în soluţionarea cererii principale şi a celor accesorii aparţine instanţei de drept comun în materie civilă, cu plenitudine de competenţă, potrivit art. 95 pct. 1 C. proc. civ., şi anume Tribunalului Constanţa.

La rândul său, Tribunalul Constanţa, secţia I civilă, prin Sentinţa civilă nr. 2901 din 16 noiembrie 2018, a admis excepţia necompetenţei sale materiale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal. A constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat din oficiu judecarea cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a decide astfel, instanţa a reţinut că reclamanta a introdus cererea de chemare în judecată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, la data de 17.05.2017, iar la termenul din 22 noiembrie 2017 - al treilea termen de judecată, au fost respinse, ca inadmisibile, cererile de intervenţie, cauza fiind suspendată la data de 13.12.2017 pentru soluţionarea de către instanţa supremă a recursului formulat, cale de atac respinsă prin Decizia civilă nr. 1696/2018.

La data de 30.05.2018 pârâtul a invocat excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel, excepţie ce a fost admisă la data de 13.06.2018.

În aprecierea excepţiei de necompetenţă, tribunalul a avut în vedere prevederile art. 130 alin. (2) C. proc. civ. potrivit cărora "Necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică trebuie invocată de părţi ori de către judecător la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe." Totodată, prin art. 131 alin. (1) din acelaşi cod a fost prevăzută în mod expres obligativitatea judecătorului de a verifica şi de a stabili la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe să verifice şi să stabilească dacă instanţa sesizată este competentă general, material şi teritorial să judece pricina, însă prin art. 130 a fost limitată posibilitatea părţilor şi a judecătorului de a invoca necompetenţa materială ulterior primului termen de judecată la care părţile au fost legal citate.

Cum în cauză, aceasta a fost invocată de către pârât ulterior acestui termen, s-a constatat că după primul termen de judecată la care părţile au fost legal citate, respectiv 13.09.2017, competenţa materială a curţii de apel era câştigată de această instanţă, cu atât mai mult cu cât aceasta s-a pronunţat şi asupra cererilor de intervenţie formulate în cauză, atrăgând astfel şi competenţa de soluţionare a recursului de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Dincolo de aspectele de ordin procedural, s-a constatat că, în speţă, sunt incidente prevederile Legii nr. 554/2004 având în vedere că pârâtul este singura autoritate ce are competenţă normativă cu privire la exercitarea profesiei de tehnician dentar în România, acţionând în regim de putere publică, temeiul juridic fiind invocat, de altfel, şi de către reclamantă în mod expres în cererea de chemare în judecată.

Prealabil analizării conflictului negativ de competenţă, referitor la excepţia de necompetenţă funcţională a secţiei civile a Înaltei Curţi, invocată în cauză de către pârât, pentru termenul de judecată din 31 ianuarie 2019, instanţa reţine că potrivit art. 135 alin. (1) C. proc. civ., "Conflictul de competenţă ivit între două instanţe judecătoreşti se soluţionează de instanţa imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict".

Din această perspectivă, Înalta Curte a fost învestită a soluţiona, ca instanţă comună conform textului legal menţionat, conflictul de competenţă dintre Tribunalul Constanţa şi Curtea de Apel Constanţa.

Dispoziţiile art. 136 alin. (2) C. proc. civ. prevăd:

"Conflictul se va soluţiona de secţia instanţei stabilite potrivit art. 135 corespunzătoare secţiei înaintea căreia s-a ivit conflictul".

În aplicarea acestui text legal, întrucât sesizarea cu regulatorul de competenţă s-a realizat de către secţia civilă a Tribunalului Constanţa, în mod corect dosarul a fost înregistrat pe rolul secţiei civile a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ca secţie corespunzătoare celei înaintea căreia s-a ivit conflictul, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 136 alin. (2) C. proc. civ.

Faţă de cele arătate, se va respinge excepţia necompetenţei funcţionale ridicată de pârâtul B. din România.

Învestită cu soluţionarea conflictului negativ de competenţă, Înalta Curte constată că, în cauză, competenţa soluţionării litigiului revine Curţii de Apel Constanţa, pentru considerentele ce succed:

C. proc. civ. cuprinde reglementări potrivit cărora necompetenţa materială şi teritorială, atât cea de ordine publică cât şi cea de ordine privată, poate fi invocată până la anumite termene şi în anumite condiţii.

Dispoziţiile art. 129 C. proc. civ. stipulează: "(1) Necompetenţa este de ordine publică sau privată. (2) Necompetenţa este de ordine publică: 1. În cazul încălcării competenţei generale, când procesul nu este de competenţa instanţelor judecătoreşti; 2. În cazul încălcării competenţei materiale, când procesul este de competenţa unei instanţe de alt grad; 3. În cazul încălcării competenţei teritoriale exclusive, când procesul este de competenţa unei alte instanţe de acelaşi grad şi părţile nu o pot înlătura. (3) În toate celelalte cazuri, necompetenţa este de ordine privată."

Potrivit art. 130 alin. (2) C. proc. civ., privitor la invocarea excepţiei, "necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică trebuie invocată de părţi ori de către judecător la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe".

Referitor la verificarea competenţei, alin. (1) al art. 131 C. proc. civ. dispune:

"La primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe, judecătorul este obligat, din oficiu, să verifice şi să stabilească dacă instanţa sesizată este competentă general, material şi teritorial să judece pricina, consemnând în cuprinsul încheierii de şedinţă temeiurile de drept pentru care constată competenţa instanţei sesizate. Încheierea are caracter interlocutoriu".

Din interpretarea textului de lege sus-menţionat rezultă că, atâta timp cât excepţia nu a fost invocată de instanţă, din oficiu, sau de parte la primul termen de judecată cu procedura de citare legal îndeplinită, soluţionarea cauzei rămâne dobândită instanţei pe rolul căreia se află înregistrată şi aceasta rămâne competentă a o soluţiona, nemaiputându-se dezînvesti ulterior.

În acelaşi timp, se reţine că norma înscrisă în art. 130 şi 131 C. proc. civ. stabileşte termenul limită pentru invocarea necompetenţei de ordine publică sau pentru verificarea din oficiu a competenţei de către instanţă, respectiv "la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe", singura excepţie pentru depăşirea acestui termen fiind cea prevăzută de art. 131 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora "în mod excepţional, în cazul în care pentru stabilirea competenţei sunt necesare lămuriri ori probe suplimentare, judecătorul va pune această chestiune în discuţia părţilor şi va acorda un singur termen în acest scop."

În raport de aceste prevederi, Înalta Curte constată că primul termen la care părţile au fost citate în faţa curţii de apel a fost cel din 13 septembrie 2017. La termenul din 22 noiembrie 2017, instanţa a respins, ca inadmisibile, cererile de intervenţie formulate în cauză, urmând a suspenda judecarea litigiului, prin încheierea din 13.12.2017, până la soluţionarea recursului exercitat împotriva dispoziţiei de respingere ca inadmisibile a cererilor de intervenţie.

La data de 30.05.2018, pârâtul a invocat excepţia necompetenţei materiale a curţii de apel, ce a fost pusă în discuţia părţilor la termenul de judecată din 30 mai 2018, când instanţa, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea la 13.06.2018, a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat cauza în favoarea Tribunalului Constanţa.

Faţă de succesiunea actelor de procedură astfel efectuate şi având în vedere pronunţarea asupra cererilor de intervenţie, instanţa reţine că excepţia necompetenţei nu a fost invocată la primul termen de judecată cu părţile legal citate, ci abia la termenul din 30 mai 2018, când instanţa nu se mai putea dezînvesti, competenţa materială rămânând dobândită în favoarea curţii de apel.

Pentru toate aceste considerente, aplicând prevederile art. 130 şi 131 C. proc. civ. la circumstanţele speţei, se constată că revine Curţii de Apel Constanţa competenţa de soluţionare a litigiului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia necompetenţei funcţionale a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, în soluţionarea regulatorului de competenţă.

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 februarie 2019.

Procesat de GGC - GV