Exclusion of preliminary administrative complaint for supervisory decisions under special procedural statute

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor cauzei, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, anularea în tot a Deciziei nr. 2309 din 29 decembrie 2014, în subsidiar anularea parţială a acesteia, prin înlăturarea dispoziţiilor contrare legii şi reindividualizarea sancţiunii în avertisment, cu consecinţa restituirii sumei de 20.000 RON.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 1549 din data de 2 iunie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, admis excepţia lipsei procedurii prealabile, invocată de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, şi, în consecinţă, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca inadmisibilă.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 1549 din data de 2 iunie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta A., solicitând casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a formulat, în esenţă, următoarele critici:

(i) Instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, având în vedere că, în mod netemeinic şi nelegal, a dat prioritate unuia dintre cele două texte de lege, respectiv art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 şi art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, analizând astfel, un conflict între norme, în condiţiile în care ambele sunt în vigoare.

Se susţine de către recurentă că art. 9 din C. civ. stabileşte că " Cel care a adoptat norma civilă este competent să facă şi interpretarea ei oficială", iar potrivit art. 6 alin. (1) din acelaşi cod prevede că "Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare". Din interpretarea acestor texte legale, rezultă că, atât timp cat ambele norme sunt în vigoare, orice interpretare prin care instanţa de judecată conferă prioritate vreuneia dintre aceste norme, devine nulă, iar în situaţia în care această interpretare stă la baza unei hotărâri judecătoreşti, aceasta din urmă trebuie supusă casării.

(ii) Sentinţa atacată cuprinde argumente contradictorii

Motivaţia judecătorului privind faptul că prin O.U.G. nr. 93/2012 a fost abrogat tacit art. 40 din Legea nr. 32/2000 în temeiul căruia a fost emisă decizia de sancţionare reia raţionamentul contradictoriu al intimatei-pârâte, care îşi însuşeşte aplicarea art. 40 pentru ca ulterior, în chiar cuprinsul deciziei contestate, să nege aplicarea acestuia.

(iii) Sentinţa atacată nu este motivată în fapt şi în drept.

În susţinerea acestei critici, recurenta-reclamantă arată că, în motivarea soluţiei de inadmisibilitate, instanţa de fond a argumentat că în speţă nu mai pot fi aplicabile dispoziţiile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, deoarece printr-un text de lege ulterior s-a prevăzut expres că deciziile şi orice alte acte administrative emise de ASF se contestă conform Legii nr. 554/2004, fiind clară intenţia legiuitorului.

Recurenta apreciază că această argumentaţie nu poate fi considerată ca motivaţie suficientă prin prisma următoarelor aspecte:

Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituţională a statuat că respectarea normelor de tehnică legislativă este o obligaţie opozabilă legiuitorului, primar sau delegat, instanţa de judecată neavând competenţa să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege. în acest sens, arată recurenta că instanţa de fond a făcut abstracţie de prevederile art. 62 şi 63 din Legea nr. 24/2000, care reglementează, în mod imperativ, abrogarea expresă directă, texte invocate de reclamantă.

Argumentele instanţei de fond reprezintă o simplă prezentare a situaţiei de fapt, nicidecum o motivare în drept a modului în care a făcut alegerea uneia dintre cele două norme aplicabile şi aflate în vigoare.

O eventuală analiză a textelor de lege pe principiul temporalităţii acestora şi alegerii normei celei mai noi nu poate fi primită, deoarece se încalcă principiul stabilit de art. 62 şi 63 din Legea nr. 24/2000.

Conchide recurenta că o motivare suficientă ar fi trebuit să aibă în vedere cel puţin dispoziţiile C. civ. şi pe cele ale Legii nr. 24/2000, nicidecum situaţia, conform căreia se aplică art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012, "deoarece este ulterior".

(iv) Hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa de fond înlăturând de la aplicarea în speţă dispoziţiile Legii nr. 32/2000 în favoarea O.U.G. nr. 93/2012, deşi primul act normativ este o lege organică specială, care se aplică prioritar în materia asigurărilor.

Mai susţine recurenta-reclamantă că articolul în temeiul căruia arată pârâta ca ar fi operat abrogarea implicită nu figurează în textul iniţial al O.U.G. nr. 93/2012, el fiind introdus prin O.U.G. nr. 94/2013, acest din urmă act normativ nefiind supus controlului legislativ al Parlamentului.

(v) Hotărârea instanţei de fond încalcă art. 6 pct. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului, privind accesul la justiţie.

În dezvoltarea acestei critici, recurenta-reclamantă arată că, în absenţa unei abrogări exprese sau a unei lămuriri din partea autorului normei, se aplică ambele texte de lege, orice hotărâre contrară reprezentând o încălcare a principiului constituţional şi comunitar al liberului acces la justiţie.

Mai susţine recurenta că, prin faptul că instanţa a dat prioritate aplicării art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012, interzicând reclamantei judecarea pe fond a cererii sale, a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, judecătorul naţional fiind obligat să asigure preeminenţa normelor C.E.D.O. faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională.

1.4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A susţinut, în esenţă, că, în vederea stabilirii conţinutului şi sensului normelor, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (3) C. civ., instanţa a stabilit sensul voinţei legiuitorului exprimată prin art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012, Sentinţa civilă nr. 1460 din 25 mai 2015 fiind motivată în fapt şi în drept.

Instanţa de fond a interpretat corect prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000 referitoare la ierarhia actelor normative, întrucât O.U.G. nr. 94/2013 a fost aprobată prin Legea nr. 148/2015.

În fine, instituirea prin lege a unei proceduri administrative prealabile sesizării instanţelor judecătoreşti nu este de natură să îngrădească exerciţiul dreptului de acces liber la justiţie, ci constituie o măsură de protecţie a persoanei vătămate şi a administraţiei, intimata evocând, în acest sens, considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 220 din 6 mai 2004.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 19 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 19 iunie 2018, completul filtru a constatat, faţă de conţinutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, l-a declarat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a acestuia.

2.2. Analiza motivelor de casare invocate

Examinând actele şi înscrisurile cauzei, raportat la susţinerile părţilor şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

(i) Nu poate fi reţinută incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., criticile subsumate acestui motiv de recurs privind modul în care instanţa de judecată a interpretat şi aplicat o normă de drept.

Activitatea de interpretare a normei juridice este de esenţa actului de justiţie, judecătorul fiind chemat să aplice norma generală la o situaţie particulară acest lucru neputând să se realizeze decât în urma unui proces de interpretare a normei.

Articolul din C. civ. invocat de recurentă se referă la interpretarea oficială adică la adoptarea unui act interpretativ cu valoare egală cu cea a normei juridice, aplicabil erga omnes. Or, interpretarea care se dă în cadrul unei judecăţi nu se confundă cu adoptarea unui act interpretativ, fiind limitată la părţile în litigiu şi la obiectul pricinii.

(ii) Motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat.

Acest motiv se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În speţa de faţă, instanţa de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

(iii) Examinând hotărârea prin prisma motivului de casare invocat în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), invocat de către recurenta- reclamantă prin raportare la prevederile art. 40 din Legea nr. 32/2000, dar şi la cele ale art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Înalta Curte constată recursul fondat şi îl va admite, pentru considerentele ce urmează.

În speţă, recurenta-reclamantă A. a contestat, în contradictoriu cu pârâta-intimată Autoritatea de Supraveghere Financiară, Decizia ASF nr. 2309 din 29 decembrie 2014 prin care recurenta a fost sancţionată, în baza art. 3 lit. d) din O.U.G. nr. 93/2012 coroborat cu prevederile art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000, cu amendă în cuantum de 20.000 RON.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca inadmisibilă, apreciind, în esenţă, că, din coroborarea prevederilor art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012, cu modificările şi completările ulterioare, cu cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, rezultă că reclamanta era obligată să formuleze plângere prealabilă înainte de a sesiza instanţa de contencios administrativ, dar nu a făcut dovada parcurgerii acestei proceduri.

În conformitate cu prevederile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, "împotriva deciziilor adoptate de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în conformitate cu art. 8 alin. (2), persoana fizică sau juridică în cauză poate face plângere la Curtea de Apel Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei."

Prin urmare, pentru deciziile emise conform art. 8 alin. (2) din lege, este reglementată o procedură specială de contestare, care prevede o competenţă exclusivă (Curtea de Apel Bucureşti), un termen special de formulare a plângerii (30 zile de la comunicare) şi caracterul urgent al soluţionării cauzei. O astfel de reglementare ar exclude formularea unei plângeri prealabile înainte de sesizarea instanţei, termenul de 30 de zile de care face vorbire textul fiind incompatibil cu parcurgerea procedurii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, Legea nr. 32/2000 cuprinde dispoziţii exprese referitoare la tranşarea conflictului între legi, din care rezultă opţiunea vădită a legiuitorului de a asigura prioritatea acestei legi organice, opţiune justificată evident de necesitatea unei reglementări unitare a domeniului asigurărilor.

Astfel, art. 42 stipulează:

"(1) În toate aspectele privind organizarea şi funcţionarea Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, precum şi reglementarea activităţii de asigurare şi reasigurare se aplică prevederile prezentei legi. (...) (3) În caz de conflict între dispoziţiile prezentei legi şi prevederile conţinute în alte acte normative se aplică prevederile prezentei legi."

La rândul său, O.U.G. nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, dispune la art. 6 că "(1) Atribuţiile şi prerogativele conferite A.S.F., inclusiv condiţiile de exercitare a acestora, precum şi măsurile şi sancţiunile ce pot fi aplicate de A.S.F. sunt cele din actele normative prevăzute la art. 2 alin. (1)", iar la art. 2 alin. (1) lit. b) este prevăzută expres Legea nr. 32/2000.

Pe de altă parte, art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012, introdus prin O.U.G. nr. 94/2013, prevede că "Deciziile şi orice alte acte administrative emise de A.S.F. se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Or, în acest context legal şi în condiţiile în care la art. 6 alin. (2) şi (3) din O.U.G. nr. 93/2012 se arată care sunt categoriile de acte pe care le emite A.S.F. (regulamente, norme şi instrucţiuni şi, respectiv, autorizaţii, avize şi decizii), este evident că art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 reprezintă o normă generală, referitoare la toate actele (cu caracter normativ sau individual) emise de A.S.F., în timp ce textul art. 40 din Legea nr. 32/2000 are caracter de normă specială, referindu-se exclusiv la deciziile emise conform art. 8 alin. (2) din lege.

Nu poate fi primit argumentul potrivit căruia art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 ar fi operat o modificare "implicită" a art. 40 din Legea nr. 32/2000 (care, aşa cum s-a arătat, instituie o normă specială, derogatorie de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în privinţa competenţei şi a termenului de formulare a acţiunii în justiţie), având în vedere prevederile art. 59 şi urm. din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În jurisprudenţa sa, Înalta Curte a apreciat că, atunci când într-o lege specială este prevăzut un termen special pentru formularea plângerii în faţa instanţei de contencios administrativ, derogatoriu faţă de termenele de decădere şi prescripţie prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004 (aşa cum este cazul în prezenta speţă), concluzia care se impune este aceea că reglementarea specială este incompatibilă cu procedura plângerii prealabile.

În raport cu aceste argumente, Înalta Curte reţine că sentinţa atacată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, privând-o în mod nejustificat pe reclamantă de accesul la justiţie.

Faţă de aceste împrejurări, constatând că prima instanţă în mod greşit nu a intrat în cercetarea fondului acţiunii, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a admite recursul, şi în consecinţă va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 1549 din 2 iunie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată. Trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - CL