Validity of delegated local authority to set tax exemption criteria and free access to tax information under hierarchical norms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov la data de 20 aprilie 2015, reclamanta A. a solicitat să se constate nelegalitatea parţială a Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003, respectiv pct. 220 alin. (1), pct. 224 alin. (1) lit. g) şi lit. h), pct. 239 şi să fie anulat în parte acest act administrativ normativ.

2. Hotărârea Curţii de Apel

Prin Sentinţa nr. 146 din data de 17 decembrie 2015 Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată conţine motive contradictorii şi a fost dată cu încălcarea normelor de drept superioare actului contestat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând, admiterea acţiunii.

Criticile recurentei au vizat următoarele aspecte:

- aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 286 alin. (3) din C. fisc. şi art. 13 din C. proc. fisc. , în sensul că scutirea proprietarului de locuinţă de plata impozitului pe clădire trebuie să se raporteze la un singur criteriu, respectiv venitul lunar să fie mai mic decât salariul minim brut pe ţară, în timp ce normele metodologice - art. 220 alin. (1) permit consiliilor locale să stabilească şi alte criterii, ceea ce în opinia recurentei atrage nelegalitatea dispoziţiei din norma metodologică;

- reglementarea prevăzută la art. 224 alin. (1) lit. g) şi h) din normele metodologice de aplicare a Codul fiscal încalcă dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Constituţie, cu referire la condiţia criteriului unic al venitului lunar care ar fi trebuit aplicat unitar în toate localităţile, aşa cum impun legiuitorul primar, iar nu să se delege consiliilor locale posibilitatea emiterii unor hotărâri prin care să stabilească şi alte criterii;

- aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 289 din C. fisc. care reglementează accesul gratuit la informaţii privind impozitul şi taxele locale, în timp ce pct. 239 din Normele metodologice reglementează accesul la aceste informaţii în condiţiile Legii nr. 544/2001, ceea ce presupune plata unor taxe, ceea ce este contrar dispoziţiilor legale în baza căreia a fost emisă norma metodologică;

- instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit şi dispoziţiile Legii nr. 24/2000, în sensul că nu a constatat că emitentul normelor metodologice a încălcat limitele delegării şi voinţa legiuitorului primar.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la data de 23 mai 2016 intimatul Ministerul Finanţelor Publice prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Braşov a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate.

În esenţă, a subliniat legalitatea art. 220 alin. (1), art. 224 alin. (2) lit. g) şi h) şi art. 239 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, fiind emise cu respectarea principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, în limitele competenţelor date prin lege autorităţilor publice.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 15 martie 2018, conform dispoziţiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea din data de 6 iunie 2018 prin care a acordat termen pentru dezbateri contradictorii, în şedinţă publică.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a investit instanţa de contencios administrativ în condiţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu solicitarea de anulare parţială a Normelor metodologice de aplicare a Codul fiscal aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 44/2004, respectiv a pct. 220 alin. (1), pct. 224 alin. (2) lit. g) şi h) şi pct. 239, urmare a constatării nelegalităţii acestora prin raportare la actele normative în temeiul şi executarea cărora au fost emise.

Soluţionând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate de către recurenta-reclamantă, soluţie însuşită în integralitate şi de către instanţa de control judiciar.

În esenţă, motivele pentru care prima instanţă a considerat legale dispoziţiile din normele metodologice de aplicare a Codul fiscal contestate au fost următoarele:

- conformitatea normelor contestate cu toate celelalte acte normative cu forţă juridică superioară, respectiv art. 1 alin. (1), art. 5 alin. (3) din Legea nr. 571/2003, art. 108 din Constituţie, art. 4 şi 6 din Legea nr. 24/2000;

- normele criticate au la bază criterii şi proceduri stabilite de consiliile locale, în contextul autonomiei financiare a comunităţilor locale şi care se aplică deopotrivă tuturor cetăţenilor aflaţi în situaţii identice, aspect constatat şi de către Curtea Constituţională în cuprinsul deciziei nr. 426 din 9 iunie 2015 în soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate invocată de către recurenta-reclamantă în cadrul unui alt dosar al Tribunalului Braşov;

- dispoziţiile contestate asigură accesul neîngrădit al contribuabililor la informaţii privind obligaţiile fiscale, trimiterea la dispoziţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public nefiind de natură a îngrădi sau limita acest drept.

Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt şi a interpretat şi aplicat corect prevederile legale incidente.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte constată că nu este incident în cauză motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dată fiind motivarea coerentă a soluţiei adoptate de prima instanţă.

Argumentele avute în vedere au fost prezentate de judecătorul fondului prin raportare la dispoziţiile a căror nelegalitate se invocă, la susţinerile părţilor, la prevederile actelor normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi executarea cărora au fost emise şi la deciziile relevante ale Curţii Constituţionale cu referire la principiile autonomiei locale şi descentralizării stabilite de Constituţie, astfel că nu sunt întemeiate criticile vizând pretinsa motivare deficitară sau contradictorie a sentinţei recurate.

Nefondate sunt şi criticile recurentei-reclamante subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând aplicarea greşită a normelor de drept material.

Aşa cum a apreciat şi instanţa de fond, examinând conţinutul normelor contestate prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, respectiv Legea nr. 571/2003 în temeiul căreia au fost emise, conform principiului ierarhiei actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care presupune obligativitatea conformităţii acelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora se emit, Înalta Curte nu poate reţine elemente de nelegalitate a normelor contestate.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că legalitatea pct. 220 alin. (1) din H.G. nr. 44/2004 potrivit cu care "facilităţile prevăzute la art. 286 alin. (1)-(4) din C. fisc. pot fi acordate prin hotărâri ale consiliilor locale adoptate în cursul anului pe baza criteriilor şi procedurilor stabilite de către acestea" rezidă din aplicarea dispoziţiilor art. 286 din C. fisc. care poartă denumirea marginală "Scutiri şi facilităţi stabilite de consiliile locale".

Astfel, potrivit art. 286 C. fisc. "(1) Consiliul local poate acorda scutire de la plata impozitului pe clădiri sau o reducere a acestuia pentru o clădire folosită ca domiciliu de persoana fizică ce datorează acest impozit. (2) Consiliul local poate acorda scutire de la plata impozitului pe teren sau o reducere a acestuia pentru terenul aferent clădirii folosite ca domiciliu al persoanei fizice care datorează acest impozit. (3) Consiliul local poate acorda scutire de la plata impozitului pe clădiri şi a impozitului pe teren sau o reducere a acestora pentru persoanele ale căror venituri lunare sunt mai mici decât salariul minim brut pe ţară ori constau în exclusivitate din indemnizaţie de şomaj sau ajutor social. (4) În cazul unei calamităţi naturale, consiliul local poate acorda scutire de la plata impozitului pe clădiri, a impozitului pe teren, precum şi a taxei pentru eliberarea certificatului de urbanism şi autorizaţiei de construire sau o reducere a acestora".

Instanţa de control judiciar reţine că, prin emiterea pct. 220 alin. (1) din H.G. nr. 44/2004 autoritatea intimată s-a aflat în exercitarea unui drept de apreciere care i-a fost conferit de legiuitor într-o marjă cu limite foarte largi, fiind recunoscut dreptul autorităţilor publice locale de a acorda facilităţi fiscale prin hotărâri ale consiliilor locale pe baza criteriilor şi procedurilor stabilite de către aceste autorităţi.

Prin urmare, norma metodologică contestată nu instituie criterii arbitrare şi nici discriminare între contribuabili, întrucât hotărârile consiliilor locale adoptate în contextul autonomiei locale se aplică tuturor cetăţenilor comunităţii locale respective.

De altfel, fiind sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 286 alin. (1)-(3) C. fisc. de către recurenta din prezenta cauză în cadrul unui alt dosar, respectiv dosar x/2013 al Tribunalului Braşov, Curtea Constituţională, în considerentele Deciziei nr. 426 din 9 iunie 2015 pct. 24 şi 25 a reţinut următoarele:

"24. Referitor la sintagma "consiliul local poate acorda scutire de la plata impozitului" cuprinsă în art. 286 alin. (1)-(3) din C. fisc. , autoarea excepţiei de neconstituţionalitate susţine că scutirile şi facilităţile de la plata impozitului pe clădiri şi terenuri sunt acordate de consiliile locale după bunul plac, fiind lăsate la aprecierea facultativă a acestora. De asemenea, sintagma criticată creează şi discriminări între cetăţenii care se află în aceeaşi situaţie, deoarece unele consilii pot acorda efectiv aceste facilităţi, iar altele doar parţial. Cu privire la aceste critici, Curtea observă că, potrivit primelor două alineate ale art. 286 din C. fisc. , consiliul local poate acorda scutire de la plata impozitului pe clădiri şi a impozitului pe terenul aferent acestora sau o reducere numai în cazul în care clădirea şi terenul aferent sunt folosite ca domiciliu al persoanei fizice. La alin. (3) al art. 286 din C. fisc. , consiliul local poate acorda scutire de la plata impozitului pe clădiri şi a impozitului pe teren sau o reducere a acestora numai pentru considerente de natură socială. Potrivit pct. 220 din Normele metodologice din 22 ianuarie 2004 de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 44/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 112/6.02.2004, cu modificările şi completările ulterioare, facilităţile prevăzute la art. 286 alin. (1)-(4) din C. fisc. pot fi acordate de consiliile locale pe baza criteriilor şi procedurilor stabilite de către acestea. De asemenea, se prevede că la acordarea scutirilor sau reducerilor consiliile locale pot avea în vedere facilităţile fiscale acordate persoanelor fizice prin reglementări neprevăzute în titlul IX din C. fisc.

25. Aşadar, Curtea observă că facilităţile fiscale nu sunt acordate după criterii arbitrare, ci pe baza unor criterii şi proceduri stabilite de către consiliile locale, în contextul autonomiei financiare a comunităţilor locale. În continuare, Curtea apreciază că atât obligaţia de plată a impozitelor, cât şi excepţiile stabilite de lege se aplică deopotrivă tuturor cetăţenilor aflaţi în situaţii identice, legiuitorul putând acorda anumite scutiri sau reduceri de impozite în favoarea anumitor categorii de contribuabili şi în anumite perioade de timp, în funcţie de situaţiile conjuncturale.

Nici susţinerile vizând nelegalitatea pct. 224 alin. (1) lit. g) şi h) din H.G. nr. 44/2004, potrivit cu care "Consiliile locale/Consiliul General al Municipiului Bucureşti/consiliile judeţene adoptă, în termen de 45 de zile lucrătoare de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului prevăzute la art. 292 din C. fisc. , a fiecărui an, pentru anul fiscal următor, hotărâri privind stabilirea impozitelor şi taxelor locale referitoare la:

g) procedura de acordare a facilităţilor fiscale categoriilor de persoane fizice prevăzute la art. 286 din C. fisc. ;

h) adoptarea oricăror alte hotărâri în aplicarea Codul fiscal şi a prezentelor norme metodologice nu pot fi primite.

Aceasta întrucât, dispoziţiile contestate au fost emise în aplicarea dispoziţiilor art. 288 C. fisc. , potrivit cu care:

"(1) consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi consiliile judeţene adoptă hotărâri privind impozitele şi taxele locale pentru anul fiscal următor în termen de 45 de zile lucrătoare de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Guvernului prevăzute la pct. 292.

(2) Primarii, primarul general şi preşedinţii consiliilor judeţene asigură publicarea corespunzătoare a oricărei hotărâri în materie de impozite şi taxe locale adoptate de autorităţile deliberative respective".

Dat fiind specificul litigiului de faţă, de verificare a conformităţii actului administrativ normativ cu actul normativ în temeiul căruia a fost emis, criteriile stabilite de consiliile locale pentru acordarea facilităţilor fiscale nu pot face obiectul prezentei analize, putând fi, eventual contestate în cadrul unei alte proceduri.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că şi dispoziţiile pct. 239 din Normele metodologice date în aplicarea art. 289 C. fisc. respectă principiul ierarhiei actelor normative, neputându-se reţine elemente de nelegalitate.

Astfel, potrivit art. 289 C. fisc. a cărui denumire marginală este - accesul la informaţii privind impozitele şi taxele locale - "autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a asigura accesul gratuit la informaţii privind impozitele şi taxele locale".

În aplicarea şi executarea acestei norme legale, prin pct. 239 din H.G. nr. 44/2004 s-a prevăzut că "autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să asigure accesul neîngrădit, în condiţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663/23.10.2001, şi ale Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 123/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 167/8.03.2002, al oricăror persoane interesate la informaţiile privind nivelurile impozitelor şi taxelor locale stabilite conform hotărârilor adoptate de către consiliile locale/Consiliul General al Municipiului Bucureşti/consiliile judeţene, după caz, modul de calcul al acestora, contribuabilii care beneficiază de facilităţi fiscale, precum şi la informaţiile care privesc aplicarea oricăror alte prevederi ale prezentului titlu."

Din conţinutul acestor dispoziţii nu rezultă o neconcordanţă, ci dimpotrivă este consacrat accesul contribuabililor la informaţiile fiscale în condiţiile Legii nr. 544/2001 al cărei obiect de reglementare îl constituie tocmai liberul acces la informaţiile de interes public.

Referirile recurentei-reclamante la practicile autorităţilor locale de a condiţiona furnizarea informaţiilor fiscale de plata unor taxe sunt nerelevante în cadrul prezentei analize, fiind evident că emitentul normei metodologice nu şi-a depăşit prerogativele prin obligarea autorităţilor publice locale de asigurare a accesului neîngrădit în condiţiile Legii nr. 544/2001.

Concluzionând asupra aspectelor analizate, Înalta Curte reţine că pct. 220 alin. (1), pct. 224 alin. (1) lit. h) şi g) şi pct. 239 din H.G. nr. 44/2004 au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative, fiind date în aplicarea dispoziţiilor Codul fiscal anterior citate, adică în executarea unei reglementări primare, a unui act normativ superior, în limitele marjei de apreciere conferite emitentului de către legiuitor.

7. Temeiul legal şi soluţia instanţei de recurs

Având în vedere considerentele arătate, constatând că hotărârea atacată este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a legii, neexistând motive de reformare, Înalta Curte, în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei nr. 146 din 17 decembrie 2015 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 5 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - CL