Mandatory administrative pre-procedure for claiming compensation from the Insurance Guaranty Fund precludes direct civil litigation

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, sub nr. x/2016, reclamantul A., prin reprezentant legal B., a solicitat, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 136/1995 şi a Ordinului nr. 14/2011, în contradictoriu cu pârâta S.C. C. S.A., obligarea pârâtei la plata sumei de 100.000 euro (450.000 RON), reprezentând daune materiale ca urmare a accidentului produs la data de 29.12.2013; obligarea pârâtei la plata sumei de 1.000.000 euro (4.500.000 RON) în RON la cursul BNR din ziua efectuării plăţii, reprezentând daune morale; obligarea pârâtei la plata unei pensii de întreţinere lunare în cuantum de 4.500 RON, începând cu luna decembrie 2013 până la împlinirea vârstei de 18 ani şi în continuare până la finalizarea studiilor. respectiv până cel târziu la vârsta de 26 ani; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea de şedinţă din 23 mai 2016, luând act de starea de insolvenţă a pârâtei S.C. C. S.A., instanţa a dispus citarea în cauză, în calitate de pârât, a Fondului pentru Garantarea Asiguraţilor, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 213/2015.

Prin încheierea de şedinţă din 11 iulie 2016 a fost disjunsă cererea de chemare în judecată în raport cu pârâta S.C. C. S.A. şi suspendată judecata cauzei faţă de aceasta, conform art. 75 alin. (1) din Legea nr. 85/2014, motivat de intrarea în insolvenţă a societăţii.

Prin sentinţa nr. 7862 din 12 decembrie 2016 Tribunalul Bucureşti, secţia a Vl-a civilă, a admis în parte acţiunea; a obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata, către reclamant, a sumei de 100.000 euro echivalentul în RON de la data plăţii la cursul BNR, reprezentând daune materiale, precum şi la plata sumei de 500.000 euro (echivalentul în tei de la data plăţii, la cursul BNR) reprezentând daune morale; a obligat pârând la plata, către reclamant, a sumei de 4.500 RON cu titlu de pensie de întreţinere începând cu luna decembrie 2013, până la împlinirea vârstei de 18 ani, şi în continuare, până la finalizarea studiilor, respectiv cel mai târziu la vârstă de 26 de ani.

Prin Decizia nr. 1916 din 15 noiembrie 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă, a admis apelul pârâtului Fondul de Garantare al Asiguraţilor împotriva sentinţei şi a încheierii de şedinţă din 11.07.2016; a schimbat în tot sentinţa atacată, în sensul că a respins acţiunea, ca inadmisibilă, reţinând în justificarea soluţiei că nu a fost urmată procedura prealabilă reglementată de Legea nr. 213/2015.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., reclamantul A., prin reprezentant legal B., arătând că decizia atacată este contradictorie, întrucât pe de o parte, reţine că între apelant şi intimat nu există niciun raport juridic, iar pe de altă parte, că raporturile juridice dintre asiguraţi ori beneficiarii asigurării şi Fond nu sunt unele de drept privat, ci unele de drept public.

Recurentul-reclamant a mai arătat că instanţa de apel a procedat ia aplicarea greşită a normelor de drept materia! incidente, respectiv Legea nr. 213/2015, iar raportul juridic între asigurătorul de răspundere civilă şi vătămaţii din accidente rutiere ia naştere ope legis, prin aplicarea normelor legale din domeniul asigurărilor.

Fondul de Garantare a Asiguraţilor este constituit ca persoană juridică de drept public, însă nu realizează un interes public şi nu utilizează resurse financiare din fonduri publice, acestea fiind colectate de la asigurători.

Chiar dacă s-ar accepta ideea că Fondul, în calitatea sa de persoană juridică de drept public, apără interese publice, deci, sunt aplicabile normele din domeniul public, în mod just a apreciat prima instanţă că art. 21 alin. (4) din Constituţia României statuează expres că jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.

Cu privire la Decizia nr. 80/2017 a Curţii Constituţionale, instanţa de apei o reţine în mod trunchiat, într-o interpretare favorabilă exclusiv pârâtului, deoarece câtă vreme obiectul acestei excepţii a fost altul decât stabilirea împrejurării dacă procedura instituită de Legea nr. 213/2015 are caracter prealabil şi obligatoriu, menţiunile pct. 17 din decizie au depăşit limitele învestirii, deci nu au caracter obligatoriu pentru instanţe.

Atâta timp cât Legea nr. 213/2015 nu instituie o procedură prealabilă obligatorie, decizia Curţii Constituţionale nu poate adăuga la lege.

Înalta Curte, înregistrând dosarul ca recurs, a procedat, la data de 08.05.2018, la întocmirea raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Completul de filtru C3, constatând că raportul întruneşte condiţiile art. 493 alin. (3) C. proc. civ., a dispus, prin rezoluţia de la aceeaşi dată, comunicarea raportului părţilor, pentru ca acestea să depună puncte de vedere conform dispoziţiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

În cauză nu s-au formulat puncte de vedere la raportul de admisibilitate.

Analizând cauza, Înalta Curte constată următoarele:

Recursul reclamantului vizează, în esenţă, modalitatea de soluţionare, de către instanţa de apel, a cererii formulate în contradictoriu cu Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în sensul că în mod greşit s-a reţinut existenţa unei proceduri prealabile obligatorii, care să determine, în absenţa urmării acesteia, inadmisibilitatea unor astfel de acţiuni, ceea ce încalcă dreptul de acces la justiţie.

De asemenea, recurentul-reclamant a mai arătat că. hotărârea instanţei de apel este contradictorie, întrucât reţine, pe de o parte, că între apelant şi intimat nu există niciun raport juridic de drept privat, iar pe de altă parte, că raporturile juridice dintre asiguraţi ori beneficiarii asigurării şi Fond nu sunt unele de drept privat, ci unele de drept public.

Mai arată recurentul-reci amant că Fondul de Garantare nu realizează un interes public care să justifice aplicarea normelor cu acest caracter.

În ceea ce priveşte procedura prealabilă reglementată de Legea nr. 213/2015, se reţine că potrivit art. 2 alin. (3), Fondul de Garantare a Asiguraţilor este desemnat în calitate de garant al plăţii indemnizaţiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii, încheiate în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător.

Nicio dispoziţie din acest act normativ nu prevede subrogarea, de drept, a Fondului în drepturile şi obligaţiile procesuale ale societăţii de asigurare intrate în faliment, în cazul existenţei acţiunii în pretenţii pendinte pornite împotriva acesteia, calitatea de garant a Fondului nefiind asimilată calităţii de continuator sau succesor în drepturi procesuale a acesteia.

Ca atare, nu există nicio contradicţie între considerentele deciziei care reţin inexistenţa raportului juridic între Fondul de Garantare şi asigurat, respectiv faptul că acesta datorează plata indemnizaţiei în cazul falimentului asigurătorului în baza unui temei legal, iar nu în baza unei convenţii a părţilor.

Actul normativ menţionat prevede o procedură administrativă de plată a despăgubirilor pentru a se putea crea raporturi juridice între Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi creditorii de asigurări, care au posibilitatea, în cazul falimentului unui asigurător, să se adreseze Fondului pentru valorificarea dreptului de creanţă întemeiat pe o poliţă de asigurare civilă auto, emisă de un asigurător aflat în faliment.

Totodată legea prevede, în mod obligatoriu, sesizarea Fondului de Garantare a Asiguraţilor cu o cerere de despăgubire sau de plată însoţită de documente justificative, deoarece Fondul acoperă creanţele de asigurări în virtutea principiului protecţiei consumatorilor produselor şi serviciilor de asigurare, iar nu ca obligaţii proprii ale asigurătorilor în faliment, plăţile fiind achitate sau acoperite exclusiv prin procedura administrativă prevăzută de dispoziţiile legale speciale, de vreme ce între Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi conducătorii autovehiculelor implicaţi în accidente de circulaţie, nu există niciun raport juridic.

Potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor, orice persoană care invocă vreun drept de creanţă împotriva asigurătorului ca urmare a producerii unor riscuri acoperite printr-o poliţă de asigurare valabilă, între data închiderii procedurii de redresare financiară şi cea a denunţării contractelor de asigurare, dar nu mai târziu de 90 de zile de la data pronunţării hotărârii de deschidere a procedurii falimentului, poate solicita deschiderea dosarului de daună printr-o cerere adresată Fondului.

Conform art. 13 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 213/2015, în vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă.

Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 23 alin. (2) din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare.

Potrivit art. 33 alin. (5) din acelaşi act normativ, împotriva deciziei emise de comisia specială din cadrul fondului se poate formula contestaţie, în condiţiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 503/2004, instanţei de judecată, respectiv Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în virtutea competenţei speciale atribuită, în acest sens, de legiuitor.

Aşadar, dreptul la despăgubire al creditorilor de asigurări împotriva Fondului de Garantare este prevăzut de lege, însă acest drept poate fi exercitat numai în condiţiile Legilor nr. 503/2004 şi nr. 213/2015, care instituie o procedură specială, caracterizată printr-o etapă administrativă, urmată, dacă este cazul, de una judiciară.

Faţă de cele arătate, pretinsa contrarietate a considerentelor deciziei instanţei de apel nu poate fi reţinută, în cauză nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Recurentul susţine că procedura prealabilă este una jurisdicţională administrativă, facultativă şi gratuită, însă procedura desfăşurată în faţa Fondului nu este una jurisdicţională, care să fie caracterizată prin dezbateri contradictorii finalizate printr-un act înzestrat cu autoritate de lucru judecat, al cărui emitent să fie independent şi terţ faţă de părţile procedurii, ci este una administrativă, ce se desfăşoară în condiţiile anterior descrise, care exclud contradictorialitatea specifică organului jurisdicţional (persoana care se consideră titularul unui drept de creanţă de asigurări trebuie să formuleze cerere-tip de plată însoţită de înscrisuri justificative art. 14 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, art. 20 Norma nr. 16/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor).

Împrejurarea că Legea nr. 213/2015 prevede obligativitatea parcurgerii unei proceduri administrative, prealabile, nu înseamnă privarea de dreptul la un tribunal în sensul art. 6 din Convenţia europeană, întrucât, cadrul normativ special prevede posibilitatea ca decizia emisă, în procedura administrativă, în temeiul Legii nr. 213/2015, prin care este soluţionată cererea de despăgubiri a creditorilor de asigurări, sa fie supusă controlului de către instanţa de judecată, actul normativ asigurând, astfel, o jurisdicţie deplină şi efectivă, în fapt şi drept, a legalităţii deciziei emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi, implicit, a pretenţiilor creditorilor de asigurări.

În acelaşi sens, s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 80/2017 la care face referire chiar recurentul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 2 septembrie 2015, în examinarea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 14 din Legea nr. 213/2015, când a constatat că art. 14 din Legea nr. 213/2015 instituie o procedură necontencioasă pentru soluţionarea pretenţiilor formulate de creditorii de asigurări, iar dispoziţiile acestui act normativ dispun că obţinerea de despăgubiri din disponibilităţile Fondului nu se face prin acţiune injustiţie pe calea dreptului comun, creditorii de asigurări trebuind să sesizeze în prealabil Fondul de Garantare a Asiguraţilor, prin formularea unei cereri de plată. în această modalitate este declanşată procedura de plată administrativă, necontencioasă, pusă la dispoziţie de Legea nr. 213/2015 şi prevăzută de art. 22 alin. (1) din Norma Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 16 din 31 august 2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Astfel, Curtea Constituţională a statuat că exercitarea dreptului de a formula o cerere adresată instanţei de judecată nu poate exclude respectarea unei proceduri prealabile, care este prevăzută de legiuitor tocmai în ideea soluţionării amiabile, cu celeritate, a pretenţiilor exprimate de creditorii de asigurări, Iară a fi nevoie de învestirea instanţelor de judecată, iar Legea nr. 213/2015 stabileşte o procedură necontencioasă prealabilă acţiunii în instanţă, ce trebuie urmată de creditorul de asigurări, a priori formulării unei cereri de chemare în judecată.

În acelaşi sens, al neafectării dreptului de acces la justiţie, prin instituirea unei proceduri prealabile, este jurisprudenţa instanţei de contencios european, care reţine că, pentru imperative de eficacitate, pe deplin compatibile cu protecţia drepturilor reglementate de Convenţie, este justificată intervenţia prealabilă a unor organe administrative, care nu îndeplinesc condiţiile cerute de art. 6 paragraful 1 din Convenţie, adică, nu sunt instanţe de judecată propriu-zise (în acest sens, de exemplu, cauza Le Compte, Van Leuven şi De Meyere contra Belgiei, paragraful nr. 51).

Ceea ce impun însă dispoziţiile acestui articol este ca decizia unui asemenea organ să fie supusă controlului ulterior exercitat de un organ de plină jurisdicţie, adică un "tribunal" în sensul Convenţiei (cale de atac deschisă. în această materie, pe temeiul art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015).

Deci, nu subzistă, potrivit celor arătate, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privind lipsa de temei legal a deciziei instanţei de apel.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul A., prin reprezentant legai B. împotriva Deciziei nr. 1916 din 15 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a V-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul A., prin reprezentant legai B., domiciliat în Bucureşti, şi cu domiciliu ales la D., în Bucureşti, împotriva Deciziei nr. 1916 din 15 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a V a civilă, în contradictoriu cu intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, cu sediul în Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19.09.2018.