Incompatibility of vice-mayor with public school administrative council membership: simultaneous holding suffices without effective exercise, but defense rights require specific notification of each contested period.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 02.09.2015, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/12.08.2015 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 602 din data de 25 februarie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/12.08.2015 întocmit de către pârâtă.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 602 din 25 februarie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca nefondate şi menţinerea ca temeinic şi legal a raportului de evaluare, apreciind că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

În motivarea recursului a arătat că prin raportul de evaluare s-a constatat că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor prin nerespectarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcţia de viceprimar al comunei Vasilaţi, judeţul Călăraşi, concomitent cu deţinerea calităţii de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale "E." Vasilaţi.

Referitor la reţinerea instanţei de fond că reclamantului i-a fost nesocotit dreptul la apărare în privinţa stării de incompatibilitate ce viza perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, susţine că hotărârea este nelegală deoarece au fost respectate prevederile Legii nr. 176/2010, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007, în ceea ce priveşte informarea persoanei evaluate, prin Adresa nr. x/08.10.2014 comunicându-se reclamantului declanşarea procedurii de evaluare cu privire la respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor, în perioada exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice. Informarea a fost transmisă la domiciliul intimatului-reclamant cu scrisoare recomandată, la data de 14.10.2014, aşa cum reiese din "confirmarea de primire" ataşată la dosar.

Mai arată că procedura invitării a fost îndeplinită prin Informarea nr. x/12.05.2015 transmisă reclamantului cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, primită de acesta la data de 15.05.2015, prin care i s-a comunicat că, urmare a evaluării efectuate, au rezultat elemente în sensul încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor, iar ulterior, la data de 02.05.2015, reclamantul s-a prezentat la sediul recurentei, conform procesului-verbal de audiere, pentru a lua cunoştinţă de actele depuse la dosar, motiv pentru care, la data de 25.05.2015, acesta a transmis un punct de vedere prin care a făcut precizările menţionate în raportul de evaluare.

Consideră că nu se putea reţine încălcarea dreptului la apărare al intimatului-reclamant în cursul procedurii de evaluare, câtă vreme procedura de informare şi dreptul la apărare, prevăzute de Legea nr. 176/2010, au fost respectate de inspectorul de integritate, astfel că aprecierile instanţei de fond sunt nelegale, fiind date cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 13 şi art. 21 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 şi netemeinice, fiind făcute cu ignorarea probatoriului şi a apărărilor pârâtei.

De asemenea, critică aprecierea primei instanţe potrivit căreia este greşită reţinerea încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015 având în vedere că reclamantul, în calitate de consilier local, a fost desemnat ca reprezentant al Consiliului local al comunei Vasilaţi, în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale E., prin Hotărârea nr. 18/07.04.2011, iar acest consiliu local şi-a încetat activitatea la data de 25.06.2012 când, prin Hotărârea nr. 33 a fost declarat legal constituit noul consiliu local, reclamantul nefiind desemnat niciodată în acest nou consiliu local ca membru în consiliul de administraţie al şcolii.

Referitor la această susţinere recurenta-pârâtă arată că reclamantul a fost numit în funcţia de viceprimar la data de 19.06.2008 şi reales, în aceeaşi funcţie, de viceprimar, la data de 25.06.2012, iar conform Hotărârii nr. 18/07.04.2011, acesta a fost desemnat ca reprezentant al Consiliului local Vasilaţi în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale E. Potrivit disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de membru în consiliul de administraţie la instituţii publice, motiv pentru care apreciază că, în speţă, incompatibilitatea rezidă chiar din exercitarea funcţiei de viceprimar simultan cu deţinerea calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii şi nu este condiţionată de participarea acestuia la şedinţele Consiliului de administraţie al Şcolii Gimnaziale E. Vasilaţi.

Mai arată că până la data de 26.06.2014, art. 96 din Legea nr. 1/2011 prevedea că în unităţile de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie cuprinde un reprezentant al primarului, respectiv un reprezentant al consiliului local, după care acest text de lege a fost modificat în sensul că din acest consiliu fac parte primarul sau un reprezentant al primarului, respectiv un reprezentant al consiliului local.

Consideră că, dată fiind numirea intimatului-reclamant la data de 07.04.2011 ca membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale E. Vasilaţi, judeţul Călăraşi, potrivit dispoziţiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, acesta avea obligaţia ca, în termen de cel mult 15 zile de la numire, să renunţe la funcţia de viceprimar, funcţie care atrăgea starea de incompatibilitate.

Prin urmare, recurenta-pârâtă apreciază că prin hotărârea recurată este indicat greşit textul art. 96 din Legea nr. 1/2011 la care se face referire prin raportul de evaluare. Mai arată că nerespectarea de către alesul local aflat în stare de incompatibilitate a obligaţiei prevăzute de art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 este sancţionată, conform art. 91 alin. (4) din acelaşi act normativ, potrivit căruia, în această situaţie, prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau de 160 de zile, la propunerea secretarului unităţii administrativ-teritoriale.

Se mai menţionează că reprezentarea consiliului local în consiliile de administraţie ale şcolilor se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, însă desemnarea acestora nu trebuie să încalce regimul juridic al incompatibilităţilor, în speţă putând fi desemnat orice alt consilier local, în afara viceprimarului.

Recurenta-pârâtă critică cele reţinute de prima instanţă în sensul că, de vreme ce reclamantul nu a participat la nicio şedinţă a consiliului de administraţie al şcolii şi nici nu a fost remunerat, nu s-ar putea reţine existenţa stării de incompatibilitate, prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, decât prin aplicarea in abstracto a acestui text de lege, recurenta apreciind că instanţa, în mod eronat, a aplicat şi interpretat prevederile Legii nr. 161/2003, coroborate cu cele ale legii administraţiei publice locale, câtă vreme incompatibilitatea reprezintă acea situaţie juridică în care o persoană deţine două sau mai multe funcţii în mod simultan, fără a avea acest drept, funcţiile respective neputând fi deţinute concomitent, în mod legal.

Consideră că la edictarea normei legiuitorul a avut în vedere situaţia deţinerii funcţiilor prin cumul şi nu exercitarea lor efectivă, stabilirea expresă a incompatibilităţilor având ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deţine o funcţie de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar şi să se abţină de la exercitarea unor funcţii sau de la desfăşurarea unor activităţi care, prin natura lor, ar fi în contradicţie cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigenţelor legale sau regulamentare. Un asemenea cumul ar fi în dauna funcţiilor îndeplinite, a imparţialităţii, obiectivităţii şi independenţei pe care exerciţiul lor corect îl presupune.

Recurenta-pârâtă susţine că incompatibilitatea are ca scop prevenirea îndeplinirii defectuoase a atribuţiilor unei funcţii/calităţi, ceea ce ar atrage alterarea bunului mers al unei instituţii, astfel că este lipsită de fundament susţinerea potrivit căreia incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuţiilor aferente funcţiei care atrage starea de incompatibilitate.

Menţionează că Legea nr. 161/2003 nu face vorbire despre exercitarea atribuţiilor celor două funcţii deţinute, respectiv legea nu distinge în acest sens, astfel că exercitarea atribuţiilor îşi pierde relevanţa, la fel ca şi susţinerile referitoare la obţinerea unei remuneraţii, având în vedere că legea nu face vorbire despre obţinerea vreunui folos sau a vreunui venit ori despre vreo altă condiţie pe care trebuie să o îndeplinească pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate.

4. Apărările intimatului-reclamant

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului arătând că prin motivele de recurs s-au invocat, în esenţă, aceleaşi apărări ca în faţa instanţei de fond, fără a se face referire la motivul principal pentru care instanţa de fond a considerat că a fost nesocotit dreptul la apărare, respectiv faptul că în convocare nu s-a menţionat că obiectul verificării îl reprezintă starea de incompatibilitate reţinută pentru perioada 07.04.2011 - 12.08.2015.

Arată că prin Adresa nr. x/08.10.2014 a fost anunţat că în Lucrarea nr. 38687/S/II.16.10.2010 s-a declanşat evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităţilor, în perioada exercitării demnităţilor/funcţiilor publice.

Susţine că prin Adresa nr. x/12.05.2015, recurenta i-a comunicat că au fost identificate elemente privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităţilor, în sensul art. 20 alin. (1) din Legea 176/2010, şi i-a solicitat să-şi exprime un punct de vedere cu privire la existenţa stării de incompatibilitate pentru perioada 07.04.2011 - 25.06.2012, motiv pentru care s-a prezentat la sediul recurentei pentru a lua la cunoştinţă de actele dosarului, iar ulterior, la data de 25.05.2015, a transmis un punct de vedere cu privire la aspectele relevate în Adresa nr. x/12.05.2015, respectiv cu privire la perioada 07.04.2011 - 25.06.2012.

Prin Raportul de evaluare nr. x din 12.08.2015 recurenta a reţinut că a fost în starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 în perioada 07.04.2011 - prezent, deşi acesta nu a fost anunţat pentru a-şi exprima un punct de vedere şi cu privire la perioada ulterioară datei de 25.06.2012, intimatul-reclamant apreciind că i-a fost încălcat dreptul la apărare, principiu prevăzut de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010. Încălcând disp. art. 8 alin. (3) şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, inspectorul de integritate a procedat la întocmirea raportului de evaluare în care a reţinut existenţa stării de incompatibilitate pentru perioada "07.04.2011 - prezent", deşi întocmirea acestui raport se putea face doar după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării.

Referitor la susţinerile recurentei în sensul că incompatibilitatea rezidă chiar din exercitarea funcţiei de viceprimar simultan cu deţinerea calităţii de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale E. Vasilaţi, arată că prin Adresa nr. x/01.04.2011, Şcoala de Arte şi Meserii "E." Vasilaţi a solicit Primăriei comunei Vasilaţi să desemneze un reprezentant din partea primăriei şi doi reprezentanţi din partea Consiliului local, în vederea constituirii Consiliului de administraţie al şcolii, solicitarea fiind făcută în temeiul disp. art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea 1/2011. La data de 01.04.2011, Consiliul local al comunei Vasilaţi a adoptat Hotărârea nr. 18 prin care A. şi B. au fost desemnaţi ca reprezentanţi ai Consiliului local Vasilaţi în Consiliul de administraţie, intimatul-reclamant fiind desemnat membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale E. în perioada 07.04.2011 - 25.06.2012, în calitate de consilier local, respectiv reprezentant al consiliului local şi nu în calitate de viceprimar, care să fi atras starea de incompatibilitate prevăzută de disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit disp. art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.

Susţine că, deşi a fost ales viceprimar al comunei Vasilaţi, a fost desemnat membru al Consiliului de administraţie al şcolii în calitate de reprezentant al Consiliului local, în baza art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea 1/2011, calitate pe care şi-a păstrat-o şi după alegerea ca viceprimar.

Referitor la faptul că nu a participat la nicio şedinţă a Consiliului de administraţie al şcolii şi nici nu a fost remunerat, arată că autoritatea pârâtă dă o interpretare proprie noţiunii de "cumul de funcţii" în sensul că deţinerea funcţiilor prin cumul nu presupune şi exercitarea lor efectivă, deşi legiuitorul a urmărit tocmai sancţionarea unei stări de incompatibilitate născută ca urmare a exercitării funcţiilor deţinute, evitându-se premisele unui conflict de interese prin desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe.

Arată că în perioada 2011 - 2012 au avut loc 3 şedinţe ale Consiliului de administraţie, la datele de 14.04.2011, 18.02.2012 şi 22.02.2012, la care nu s-a prezentat şi, neexistând norme de organizare şi funcţionare a Consiliului de administraţie, Şcoala Gimnazială E. nu a mai constituit/reactualizat componenţa consiliului de administraţie, iar după data de 22.02.2012 şi până la data de 30.09.2015 nu a mai avut loc nicio şedinţă a acestui consiliu.

Ulterior, în septembrie 2014, a intrat în vigoare Ordinul nr. 4619 pentru aprobarea Metodologiei-cadru de organizare şi funcţionare a consiliului de administraţie din unităţile de învăţământ, care precizează durata mandatului calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii (1 an şcolar - art. 5) şi modalităţile de încetare a calităţii de membru (3 absenţe nemotivate - art. 8). Doar după apariţia acestui act normativ şcoala a întreprins demersurile pentru compunerea consiliului de administraţie.

La data de 09.09.2014, Scoală Gimnazială E. a solicitat Consiliului local al comunei Vasilaţi, prin adresa nr. x, comunicarea numelui reprezentatului primarului şi numelor celor 2 reprezentaţi ai consiliului local, care să facă parte din consiliul de administraţie, iar prin Hotărârea nr. 27/29.05.2015 adoptată de Consiliul local al comunei Vasilaţi, C. şi D. au fost desemnaţi ca reprezentanţi ai Consiliului local.

Consideră că nu se putea reţine starea sa de incompatibilitate până la data de 12.08.2015, deoarece nu mai avea calitatea de membru în consiliul de administraţie.

Mai arată că, dată fiind susţinerea recurentei că incompatibilitatea are ca scop prevenirea îndeplinirii defectuoase a atribuţiilor unei funcţii/calităţi, acest lucru presupune exercitarea funcţiei şi nu doar deţinerea funcţiilor prin cumul, interpretare pe care şi instanţa de fond a dat-o textului de lege arătat.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 iunie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Ulterior, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018, a fost fixat termen de judecată, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

2. Cu privire la fondul recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, faţă de următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin Raportul de evaluare nr. x/12.08.2015 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate s-a constatat că, începând cu data de 07.04.2011 şi până în prezent, reclamantul A. a exercitat simultan funcţia de viceprimar al comunei Vasilaţi, judeţul Călăraşi şi a deţinut calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale "E." din aceeaşi comună, împrejurare faţă de care s-a apreciat că acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora "funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de membru în consiliul de administraţie la instituţii publice".

Inspectorul de integritate a constatat că reclamantul a fost ales în funcţia de viceprimar al comunei Vasilaţi, judeţul Călăraşi la data de 19.06.2008 (hotărârea Consiliului local nr. 31/19.06.2008) şi a fost reales în aceeaşi funcţie la data de 25.06.2012 (hotărârea Consiliului local nr. 35/25.06.2012) iar, începând cu data de 07.04.2011, prin hotărârea Consiliului local nr. 18/07.04.2011 a fost desemnat ca reprezentat al Consiliului local al comunei Vasilaţi în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale "E.".

Intimatul reclamant a contestat acest raport de evaluare în instanţa de contencios administrativ, iar prin sentinţa recurată s-a admis acţiunea şi s-a anulat raportul de evaluare reţinându-se că în Adresa nr. x/12.05.2015 emisă de Agenţia Naţională de Integritate a fost menţionată expres perioada 07.04.2011 - 25.06.2012, iar punctul de vedere înregistrat sub nr. x/25.05.2015 a fost formulat în legătură cu aceeaşi perioadă. Cu toate acestea, fără a se aduce în vreun fel la cunoştinţa persoanei evaluate, inspectorul de integritate a reţinut în raportul de evaluare o perioadă mult mai lungă în care s-ar fi încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, respectiv 07.04.2011 - 12.08.2015.

Curtea a constatat că reclamantului i-a fost nesocotit dreptul la apărare sub aspectul reţinerii încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, inspectorul de integritate producând reclamantului o vătămare evidentă în dreptul său la apărare, recunoscut de lege. Aceasta cu atât mai mult cu cât, în faţa instanţei (pentru că nu a avut posibilitatea în faza administrativă), reclamantul a formulat apărări multiple cu privire la perioada ulterioară datei de 25.06.2012.

Astfel, prin acţiune, a învederat următoarele aspecte referitoare la reţinerea încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015: nici în Legea nr. 1/2011, nici în Metodologia-cadru de organizare şi de funcţionare a consiliului de administraţie nu s-a precizat durata mandatului de membru în Consiliu de administraţie şi cazurile de revocare a membrilor acestuia, fiind o lacună legislativă; nici în Hotărârea Consiliului local nr. 18/07.04.2011, nici în Adresa nr. x/01.04.2011 nu se precizează durata mandatului de membru în Consiliu de administraţie; a fost desemnat membru al Consiliului de administraţie de către Consiliul local legal constituit prin Hotărârea nr. 29/2008, iar la data de 25.06.2012, a fost adoptată Hotărârea nr. 33, prin care a fost declarat legal constituit noul Consiliu local, cu o altă componenţă; nu a fost desemnat niciodată de către acest nou Consiliu ca membru al Consiliului de administraţie al şcolii; cele două Consilii locale sunt entităţi diferite, cu membri diferiţi, numiţi prin hotărâri diferite, astfel că nu se poate afirma că a deţinut calitatea de membru al Consiliului de administraţie al şcolii şi după data de 25.06.2012; neexistând norme de organizare şi funcţionare a Consiliului de administraţie, nu s-a mai constituit/reactualizat componenţa Consiliului de administraţie, iar în perioada 22.02.2012 - 30.09.2014 nu a avut loc nicio şedinţă al Consiliului de administraţie al şcolii; abia în septembrie 2014 a intrat în vigoare Ordinul nr. 4619 pentru aprobarea Metodologiei-cadru de organizare şi funcţionare a consiliului de administraţie din unităţile de învăţământ, care, la art. 5, precizează durata mandatului calităţii de membru în Consiliu de administraţie al şcolii la 1 an şcolar; după apariţia acestui ordin, Şcoala Gimnazială "E." a întreprins demersurile pentru compunerea Consiliului de administraţie, sens în care, la data de 09.09.2014, a solicitat Consiliului local, prin adresa nr. x, comunicarea numelor celor 2 reprezentaţi care să facă parte din Consiliul de administraţie, iar, prin Hotărârea nr. 27/29.05.2015, Consiliul local i-a desemnat pe C. şi pe D.

Curtea a apreciat că, dacă ar fi respectat întocmai disp. art. 8 alin. (3), art. 20 şi art. 21 din Legea nr. 176/2010, informând persoana evaluată despre întreaga perioadă avută în vedere la aprecierea stării de incompatibilitate, inspectorul de integritate ar fi avut la dispoziţie toate aceste date/informaţii/apărări, pe care trebuia să le analizeze înainte de a întocmi raportul de evaluare.

Neprocedând astfel, este evident că inspectorul de integritate a nesocotit dreptul la apărare al reclamantului şi a întocmit un raport de evaluare nelegal sub aspectul reţinerii încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015.

Având a analiza pentru prima dată apărările reclamantului sub acest aspect, Curtea a constatat că sunt întemeiate. Astfel, este greşită reţinerea încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, având în vedere că reclamantul, în calitate de consilier local, a fost desemnat ca reprezentat al Consiliului local al comunei Vasilaţi în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale "E." prin Hotărârea nr. 18/07.04.2011. Or, acest Consiliu local şi-a încetat activitatea la data de 25.06.2012, când a fost adoptată Hotărârea nr. 33, prin care a fost declarat legal constituit noul Consiliu local. Reclamantul nu a fost desemnat niciodată de către acest nou Consiliu local ca membru al Consiliului de administraţie al şcolii. După cum corect a arătat reclamantul, cele două Consilii locale (cel din 2008 şi cel din 2012) sunt entităţi diferite, astfel că nu se poate afirma că a deţinut, în calitate de consilier local, calitatea de membru al Consiliului de administraţie al şcolii şi după data de 25.06.2012.

Din această perspectivă, este lipsită de relevanţă împrejurarea că reclamantul a fost ales consilier local şi în anul 2012, fiind evident că, pentru a exista în continuare un mandat de reprezentare în Consiliul de administraţie al şcolii, se impunea adoptarea unei hotărâri în acest sens de către noul Consiliu local, constituit în data de 25.06.2012. La dosar nu a fost depusă o astfel de hotărâre, astfel că puterile de reprezentare date prin Hotărârea nr. 18/07.04.2011 nu se pot extinde şi după data încetării activităţii Consiliului local emitent, respectiv 25.06.2012.

În subsidiar, Curtea a arătat că raportul de evaluare este nelegal şi urmare greşitei reţineri a încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru întreaga perioadă avută în vedere de către inspectorul de integritate (07.04.2011 - 12.08.2015), pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, "în unităţile de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: lit. b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor (...)".

Prin Hotărârea nr. 18/07.04.2011, reclamantul a fost desemnat reprezentant al Consiliului local al comunei Vasilaţi în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale "E.", în considerarea calităţii sale de consilier local, tocmai în baza dispoziţiilor legale precitate, care permit expres ca 2 dintre consilierii locali să fie membri în consiliul de administraţie.

Împrejurarea că reclamantul a fost ales viceprimar nu este de natură a face incidentă situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 întrucât, după alegerea sa ca viceprimar, reclamantul şi-a păstrat calitatea de consilier local, astfel cum se prevede expres la art. 57 alin. (5) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.

Pe de altă parte, a considerat că pârâta a aplicat automat şi formalist disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fără a ţine cont de împrejurările de fapt concrete şi de raţiunea avută în vedere de legiuitor (scopul legii). Astfel, cu toate că inspectorul de integritate a solicitat relaţii de la diverse autorităţi, prin care s-a comunicat că reclamantul nu a participat la nicio şedinţă a Consiliului de administraţie şi nici nu a fost remunerat, totuşi nu a luat în considerare atare împrejurări, în cuprinsul raportului de evaluare neexistând nicio menţiune în acest sens.

Este adevărat că legiuitorul nu a prevăzut şi alte condiţii sau elemente distinctive în cuprinsul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, însă un text de lege nu poate fi interpretat şi aplicat în concret doar prin litera sa, ci şi prin spiritul său, respectiv prin raportare la raţiunea avută în vedere de legiuitor pentru edictarea normei respective de drept. Or, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea legii constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în conţinutul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de acest act normativ îl constituie protejarea integrităţii persoanei care ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite, urmare îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice. Asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate. În opinia Curţii, doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifica obiectiv şi proporţional limitarea exercitării unor drepturi.

Or, atâta vreme cât din înscrisurile aflate la dosarul administrativ rezultă în mod clar că reclamantul nu a participat la nicio şedinţă a Consiliului de administraţie al şcolii şi nici nu a fost remunerat, Curtea a apreciat că nu s-ar putea reţine existenţa stării de incompatibilitate, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, decât prin aplicarea in abstracto a acestui text de lege, fără a se ţine cont de raţiunea/scopul pentru care a fost edictat, astfel cum greşit a procedat autoritatea pârâtă.

Prima critică formulată de recurenta pârâtă vizează aprecierea primei instanţe că a fost nesocotit dreptul intimatului reclamant la apărare sub aspectul reţinerii încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015.

Înalta Curte constată că este nefondată această critică, având în vedere următoarele considerente:

La dosarul de fond se află copia Adresei nr. x/8.10.2014 prin care recurenta pârâtă îl informa pe intimatul reclamant că, în conformitate cu prevederile art. 8 alin. (1), (2) şi 3, art. 10 lit. b) şi e) din Legea 176/2010, s-a declanşat evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităţilor, în perioada exercitării demnităţilor/funcţiilor publice.

În finalul adresei se face precizarea că, în situaţia în care în activitatea de evaluare sunt identificate elemente în sensul existenţei unei incompatibilităţi, va fi informat şi invitat pentru a prezenta un punct de vedere.

La dosarul de fond a fost depusă copia Adresei nr. x/12.05.2015 emise de recurenta pârâtă, prin care intimatul reclamant era informat că din activitatea de evaluare efectuată în conformitate cu disp. art. 11 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 au fost identificate elemente privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităţilor, în sensul prevederilor art. 20 alin. (1), deoarece în perioada 7.04.2011 - 25.06.2012, simultan cu exercitarea mandatului de viceprimar al comunei Vasilaţi, judeţul Călăraşi, a deţinut şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii E., încălcând astfel prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Prin această adresă i s-a comunicat, totodată, că pârâta aşteaptă transmiterea unui punct de vedere, precum şi a oricăror probe, date ori informaţii pe care le consideră necesare pentru lămurirea acestui aspect.

La trei luni de la data emiterii acestei adrese, recurenta pârâtă întocmeşte raportul de evaluare contestat în prezenta cauză prin care, aşa cum s-a arătat, a reţinut că, începând cu data de 07.04.2011 şi până în prezent, reclamantul A. a exercitat simultan funcţia de viceprimar al comunei Vasilaţi, judeţul Călăraşi şi a deţinut calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale "E." din aceeaşi comună, împrejurare faţă de care s-a apreciat că acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor.

Instanţa de recurs constată că niciunde în cuprinsul Adresei nr. x/12.05.2015 nu se face referire la încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015 şi că nu a fost emisă o altă adresă prin care să i se comunice intimatului reclamant că au fost identificate elemente privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităţilor, în sensul prevederilor art. 20 alin. (1) din lege, şi pentru această perioadă.

În consecinţă, punctul de vedere exprimat de intimatul reclamant la data de 22.05.2015 a vizat exclusiv perioada 7.04.2011 - 25.06.2012, cu privire la care i se comunicase identificarea elementelor privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităţilor.

Împrejurarea că prin Adresa nr. x/8.10.2014 recurenta pârâtă îl informa pe intimatul reclamant că s-a declanşat evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităţilor, în perioada exercitării demnităţilor/funcţiilor publice, nu este de natură să fundamenteze concluzia că au fost respectate dispoziţiile legale care reglementează dreptul la apărare al persoanei evaluate, în condiţiile în care în aceeaşi adresă se menţiona că, dacă sunt identificate elemente în sensul existenţei unei incompatibilităţi, va fi informat şi invitat pentru a prezenta un punct de vedere.

Or, informarea şi invitarea ulterioară a intimatului reclamant, prin Adresa nr. x/12.05.2015, s-a referit doar la perioada 7.04.2011 - 25.06.2012, astfel că acesta nu a avut cunoştinţă de identificarea elementelor privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităţilor şi pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015.

În mod corect instanţa de fond a constatat nerespectarea dreptului la apărare al intimatului reclamant sub aspectul reţinerii încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, faţă de nerespectarea dispoziţiilor legale care consacră acest drept.

Astfel, potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, principiile după care se desfăşoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidenţialitatea, imparţialitatea, independenţa operaţională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum şi prezumţia dobândirii licite a averii.

Art. 20 din acelaşi act normativ prevede că: (1) Dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată potrivit prevederilor alin. (1) este invitată să prezinte inspectorului de integritate date sau informaţii pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea şi invitarea se vor face prin poştă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat şi are dreptul de a prezenta orice date ori informaţii pe care le consideră necesare.

(5) Prevederile art. 13 şi 15 se aplică în mod corespunzător.

Art. 13 din lege, la care se face trimitere, prevede că: (1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfăşoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută.

Conform art. 14 din lege, (1) Dacă din activitatea de evaluare rezultă că există diferenţe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată şi invitată potrivit alin. (1) poate să prezinte inspectorului de integritate date sau informaţii pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea şi invitarea se fac prin poştă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat şi are dreptul de a prezenta orice probe, date ori informaţii pe care le consideră necesare (…).

Art. 21 din aceeaşi lege prevede că (1) Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate consideră în continuare că sunt elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, întocmeşte un raport de evaluare.

(2) În lipsa confirmării prevăzute la alin. (1), inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare.

În mod corect prima instanţă a apreciat că informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere verbal sau în scris nu sunt simple formalităţi, ci constituie forme de exercitare efectivă, în faza administrativă, a dreptului la apărare, astfel că inspectorul de integritate este obligat să aducă la cunoştinţă toate elemente/informaţiile în sensul existenţei unei incompatibilităţi, inclusiv perioada avută în vedere, pentru a da celui interesat posibilitatea de a prezenta orice date sau informaţii pe care le consideră necesare apărării sale.

Având în vedere constatarea că a fost nesocotit dreptul la apărare al intimatului reclamant sub aspectul reţinerii încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, nesocotire ce constituie o cauză de nulitate a raportului de evaluare în privinţa reţinerii stării de incompatibilitate pentru această perioadă, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor recurentei pârâte referitoare la concluzia primei instanţe potrivit căreia este greşită reţinerea încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor pentru această perioadă.

Instanţa de recurs constată însă întemeiată critica ce vizează aprecierea primei instanţe conform căreia intimatul reclamant nu s-a aflat în incompatibilitate în perioada 7.04.2011 - 25.06.2012.

Astfel, reţine că intimatul reclamant a fost numit în funcţia de viceprimar la data de 19.06.2008 şi reales, în aceeaşi funcţie, de viceprimar, la data de 25.06.2012, iar conform Hotărârii nr. 18/07.04.2011, acesta a fost desemnat ca reprezentant al Consiliului local Vasilaţi în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale E.

Conform disp. art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.

Potrivit disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de membru în consiliul de administraţie la instituţii publice.

Din interpretarea acestui text de lege reiese că incompatibilitatea rezultă din deţinerea funcţiei de viceprimar simultan cu deţinerea calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, astfel că nu prezintă relevanţă în cauză împrejurarea că intimatul reclamant a fost desemnat în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale E. ca reprezentant al Consiliului local Vasilaţi.

Potrivit art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea 1/2011, forma în vigoare în perioada 7.04.2011 - 25.06.2012 reţinută în raportul de evaluare, în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local.

Înalta Curte apreciază că, din moment ce intimatul reclamant deţinea funcţia de viceprimar, a devenit incompatibil prin desemnarea şi ca membru în consiliul de administraţie al şcolii, indiferent pe cine reprezenta în acest consiliu potrivit dispoziţiilor legale sus-menţionate.

În consecinţă, nu poate fi reţinut argumentul primei instanţe conform căruia, în condiţiile în care viceprimarul, ales dintre membrii Consiliului local, îşi păstrează calitatea de consilier local, reclamantul a fost legal desemnat în Consiliul de administraţie al şcolii, în temeiul dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, nefiind aplicabile în această situaţie prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Prezintă relevanţă în reţinerea cazului de incompatibilitate în discuţie, aşa cum s-a menţionat anterior, deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, ceea ce înseamnă că împrejurarea desemnării intimatului reclamant din partea consiliului local nu este de natură a face inaplicabile prevederile legale ce reglementează acest caz de incompatibilitate.

Chiar dacă îşi păstrează calitatea de consilier local şi a fost desemnat din partea consiliului local în consiliul de administraţie al şcolii, atât timp cât exercită funcţia de viceprimar, intimatul reclamant se află în stare de incompatibilitate.

Este de subliniat aspectul că în consiliul de administraţie al şcolii putea fi desemnat orice consilier local, în afara viceprimarului, întrucât acesta nu putea deţine în mod legal ambele funcţii, scopul incompatibilităţii fiind asigurarea imparţialităţii, independenţei şi obiectivităţii în exercitarea funcţiei publice.

Un alt argument pe care prima instanţă l-a avut în vedere pentru anularea raportului de evaluare este cel potrivit căruia, din înscrisurile depuse la dosar, a rezultat că reclamantul nu a participat la nicio şedinţă a Consiliului de administraţie al şcolii şi nici nu a fost remunerat. Curtea a apreciat că nu s-ar putea reţine existenţa stării de incompatibilitate, prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, decât prin aplicarea in abstracto a acestui text de lege, fără a se ţine cont de raţiunea/scopul pentru care a fost edictat.

Instanţa de recurs apreciază că pentru reţinerea stării de incompatibilitate reglementate de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 este necesară şi suficientă deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, chiar în considerentele sentinţei recurate menţionându-se că legiuitorul nu a prevăzut şi alte condiţii sau elemente distinctive în cuprinsul acestor dispoziţii legale. A mai susţinut prima instanţă că un text de lege nu poate fi interpretat şi aplicat în concret doar prin litera sa, ci şi prin spiritul său, respectiv prin raportare la raţiunea avută în vedere de legiuitor pentru edictarea normei respective de drept.

Instanţa de recurs nu contestă acest mod de interpretare a legii dar, în acord cu criticile formulate de recurenta pârâtă sub acest aspect, reţine că stabilirea expresă a incompatibilităţilor are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deţine o funcţie de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar şi să se abţină de la exercitarea unor funcţii sau de la desfăşurarea unor activităţi care, prin natura lor, ar fi în contradicţie cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigenţelor legale sau regulamentare. Un asemenea cumul ar fi în dauna funcţiilor îndeplinite, a imparţialităţii, obiectivităţii şi independenţei pe care exerciţiul lor corect îl presupune.

Într-adevăr, incompatibilitatea are ca scop prevenirea îndeplinirii defectuoase a atribuţiilor unei funcţii/calităţi, ceea ce ar determina afectarea bunului mers al unei instituţii.

În consecinţă, nu se poate reţine că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuţiilor aferente funcţiei care atrage starea de incompatibilitate. Legea nr. 161/2003 nu face referire la: exercitarea atribuţiilor celor două funcţii deţinute, obţinerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiţie care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară şi suficientă deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, pentru reţinerea incompatibilităţii în discuţie.

Se constată astfel că sentinţa a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate; va casa sentinţa recurată şi, rejudecând: va admite în parte acţiunea formulată de reclamantul A. şi va anula în parte Raportul de evaluare nr. x/12.08.2015, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, în ceea ce priveşte reţinerea stării de incompatibilitate pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, respingând în rest acţiunea.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 602 din 25 februarie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite în parte acţiunea formulată de reclamantul A.

Anulează în parte Raportul de evaluare nr. x/12.08.2015, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, în ceea ce priveşte reţinerea stării de incompatibilitate pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015.

Respinge în rest acţiunea.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 decembrie 2018.

Procesat de GGC - NN