Integrity assessment annulled where temporary medical department coordination did not constitute incompatible accumulation of leadership functions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţionala de Integritate, anularea Raportul de Evaluare nr. x/21.01.2016.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 134 din 3 iunie 2016, a admis acţiunea formulată de reclamantă, a anulat Raportul de evaluare nr. x/21 01 2016, obligând pârâta sa plătească reclamantei suma de 3.050 RON cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., din perspectiva cărora a apreciat că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, recurenta pârâtă a susţinut următoarele:

Faţă de doamna dr. A. a fost constatată starea de incompatibilitate, generată ca urmare a deţinerii simultane a calităţilor de director medical al Spitalului General C.F. Sibiu, cât şi cea de şef de secţie Medicină Internă - Boli Cronice.

Intimata-reclamantă deţine funcţia publică de director medical la Spitalul General C.F. Sibiu de la data 27.05.2013.

De asemenea, intimata a preluat coordonarea activităţii pe secţia Medicină Internă, începând cu data 04.11.2013, prin Decizia managerului Spitalului General CF Sibiu nr. 64/04.11.2013, ulterior transformată secţia de Boli Cronice (Decizia nr. 920/03.04.2014).

Potrivit prevederilor din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii:

"Art. 181: (1) în cadrul spitalelor publice se organizează şi funcţionează un comitet director, format din managerul vitalului, directorul medical, directorul financiar-contabil, iar pentru spitalele cu peste 400 de paturi un director de îngrijiri. (9) Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. b) - d) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 178 alin. (2) referitoare 3 conflictul de interese se aplică şi persoanelor care ocupă funcţii specifice comitetului director".

Art. 182:

"(3) Membrii comitetului director, şefii de secţie, şefii de laboratoare sau şefii de servicii medicale nu mai pot desfăşura nicio altă funcţie de conducere prin cumul de funcţii".

Din situaţia de fapt prezentată, în opinia recurentei, rezultă situaţia în care intimata a încălcat normele legale exprese privind incompatibilităţile, prin deţinerea simultană, a două funcţii al căror cumul generează incompatibilitate.

Prin emiterea raportului de evaluare, în baza Legii nr. 176/2010, Agenţia Naţională de Integritate şi-a îndeplinit atribuţiile legale, iar în privinţa conţinutului actului administrativ, acesta a fost întocmit prin armonizarea legislaţiei incidente - Legea nr. 96/2006 şi celelalte - stării facturale.

Aşa cum prevede şi norma legală, în cauză se reţine starea de incompatibilitate, având în vedere faptul membrii comitetului director - cum este şi calitatea de director medical - nu pot desfăşura nicio altă funcţie de conducere prin cumul de funcţii.

Intimata a încălcat norma legală prin deţinerea cumulată a două funcţii de conducere la nivelul aceleiaşi instituţii spitaliceşti.

Se consideră astfel că instanţa de fond, şi nu Agenţia Naţională de Integritate, a oferit o interpretare sterilă a textului legal, făcând o apreciere nefondată faţă de actul administrativ, act care a fost întocmit cu respectarea normei legale, atât în sens procedural, cât şi în sens material.

De altfel, în mod contradictoriu, tot instanţa de fond admite faptul că scopul incompatibilităţilor este asigurarea obiectivităţii în exercitarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării de către o singură persoană a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile, însă consideră în acelaşi timp şi faptul că în cauză nu există starea de incompatibilitate datorită inexistenţei cumulului de funcţii.

Ceea ce greşit statuează instanţa de fond este tocmai acest aspect: aceea că în speţa de faţă intimata-reclamantă nu deţine decât o singură funcţie de conducere - aceea de director medical, desemnarea ei pentru coordonarea activităţii pe secţia de Boli Cronice urmărind desfăşurarea în bune condiţii a activităţii de asistenţă medicală, fiind imposibilă atragerea unor consecinţe negative în desfăşurarea activităţii.

Se consideră că din motivarea emiterii raportului de evaluare reiese cu evidenţă, situaţia cauzală fiind una care poate fi încadrată cu uşurinţă în textul normei legale. În plus, raportul de evaluare, aşa cum şi instanţa de fond a reţinut, cuprinde toate elementele legale impuse pentru a putea fi aplicat şi a produce efecte.

În acest sens este criticabilă aprecierea instanţei de fond cu privire la lipsa cumulului de funcţii în cazul intimatei, întrucât deţinerea calităţii de medic şef secţie a fost obţinută de intimată prin delegare de atribuţii prin decizie a managerului spitalului, atribuţia de coordonare a activităţii secţiei fiindu-i atribuită în mod explicit.

De asemenea, caracterul interimar al acesteia nu înlătură de la aplicare norma legală, având în vedere faptul că nu poate fi încălcat principiul "ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus", în condiţiile în care legiuitorul, în edictarea normei, nu a subliniat nicio distincţie în aplicarea ei cu privire la aspectul deţinerii permanente sau interimare a unora dintre cele două calităţi.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea legii constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în conţinutul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 95/2006 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie de conducere într-un spital public de eventualele ingerinţe determinate de cumulul a două funcţii de conducere în cadrul aceluiaşi spital, ingerinţe ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi de conducere de către o singură persoană în cadrul aceleiaşi unităţi spitaliceşti.

În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a cumulării unor funcţii de conducere, prin prevenirea eventualelor situaţii de abuz de putere, dar şi evitarea posibilelor situaţii de corupţie ce ar putea fi generate de această simultaneitate.

Aşa încât, nu se poate înlătura o stare de incompatibilitate din sarcina unui director medical al unui spital doar prin prisma faptului că funcţia de şef de secţie o manifestă prin delegarea atribuţiilor şi în mod interimar, starea ce se doreşte a fi evitată de către legiuitor fiind existentă şi într-o asemenea situaţie.

Intimata-reclamantă avea obligaţia să-şi exercite mandatul de director medical cu respectarea statutului funcţiei, respectarea regimului incompatibilităţilor şi al conflictelor de interese fiind parte integrantă a acesteia, la fel ca şi buna funcţionare a unităţii spitaliceşti.

Din contră, buna funcţionare a unităţii spitaliceşti presupune respectarea cadrului legal, transparenţa şi supremaţia interesului public, precum şi respectarea normelor privind elementele de anticorupţie.

Astfel, cum a decis constant şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, scopul incompatibilităţilor este asigurarea obiectivităţii în exercitarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării de către o singură persoană a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile, astfel încât stabilirea unei incompatibilităţi se justifica în cazul unui conflict real între cele două funcţii, cu consecinţe negative asupra modului lor de exercitare, care ar putea conduce şi la apariţia unui posibil conflict de interese, fie de natură administrativă, fie de natură penală.

Reţinând, în raport de acestea, că funcţia de director medical a unui spital public este incompatibilă cu desfăşurarea niciunei alte funcţii de conducere prin cumul de funcţii, se consideră că raportul de evaluare contestat este unul legal şi temeinic, neverificându-se niciun motiv de nelegalitate, precum şi faptul că susţinerile reclamantei sunt lipsite de fundament.

1.4. Apărarea intimatei-reclamante

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, apreciind că hotărârea instanţei de fond prin care s-a apreciat că reclamanta nu s-a aflat în stare de incompatibilitate şi prin urmare a fost invalidat raportul de evaluare prin care s-a constatat existenţa acestei situaţii juridice, este legală şi temeinică.

1.5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 14 iunie 2018, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Ulterior, procedura de filtrare reglementată de art. 493 din C. proc. civ. nu a mai fost parcursă, acordându-se termen de judecată în şedinţă publică, potrivit încheierii din 18 octombrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.2. Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma motivelor invocate de recurenta-pârâtă şi a apărărilor formulate de intimata-reclamantă prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prin Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, a cărui anulare face obiectul prezentei cauze, s-a constatat că reclamanta A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât, în perioada 04.11.2013 - 03.04.2014 a îndeplinit concomitent funcţia de director medical în cadrul Spitalului C.F. Sibiu şi funcţia de şef secţie Medicină internă în cadrul acestui spital în baza Dispoziţiei nr. 64/04.11.2013 emisă de managerul spitalului, iar începând cu data de 03.04.2014 a deţinut cumulat funcţia de de director medical şi funcţia de şef secţie Boli Cronice, conform Dispoziţiei nr. 920/03.04.2014, în cadrul aceluiaşi spital, stare de fapt care se încadrează în ipoteza normei prevăzută de art. 182 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii.

Din probatoriul administrat în cauză de instanţa de fond a rezultat că, reclamanta A. deţine conform Dispoziţiei nr. 42/15.05.2013 şi a Contractului de administrare nr. x/21.05.2013 funcţia de Director medical în cadrul Spitalului C.F. Sibiu.

Prin Dispoziţia nr. 64/04.11.2013 emisă de managerul Spitalului C.F. Sibiu reclamanta a preluat coordonarea activităţii pe secţia Medicină Internă din cadrul acestei unităţi spitaliceşti, pentru buna desfăşurare a activităţii spitalului, urmare a refuzului a doi medici de prelungire a delegaţiei ca şefi de secţie.

Prin Dispoziţia nr. 920/03.04.2014 emisă de managerul Spitalului C.F. Sibiu reclamanta a preluat coordonarea activităţii pe secţia Boli Cronice, fosta secţia Medicină Internă, din cadrul acestei unităţi spitaliceşti, pentru aceleaşi considerente avute în vedere la momentul emiterii dispoziţiei precedente.

Pe baza acestei stări de fapt, instanţa de fond a constatat că reclamanta nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, atribuirea coordonării secţiei de către managerul spitalului fiind efectuată cu caracter temporar, în baza atribuţiilor de director medical, fără a fi salarizată corespunzător, situaţie creată prin neacceptarea funcţiei de vreo altă persoană din cadrul unităţii spitaliceşti respective.

Soluţia primei instanţe, de admitere a acţiunii reclamantei şi de anulare a raportului de evaluare emis de pârâtă, este legală, reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Din această perspectivă, criticile pârâtei sunt nefondate.

Potrivit art. 181 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 "În cadrul spitalelor publice se organizează şi funcţionează un comitet director, format din managerul spitalului, directorul medical, directorul financiar-contabil, iar pentru spitalele cu peste 400 de paturi un director de îngrijiri", membrii comitetului director încheind cu managerul spitalului public un contract de administrare pe o perioadă de maximum 3 ani, conform alin. (5) din norma anterior menţionată.

Potrivit art. 183 din Legea nr. 95/2006 "(1) Personalul de specialitate medico-sanitar care ocupă funcţii de conducere specifice comitetului director poate desfăşura activitate medicală în unitatea sanitară respectivă. Programul de lucru se stabileşte de comun acord cu managerul spitalului.

(2) Personalul de specialitate medico-sanitar prevăzut la alin. (1) desfăşoară activitate medicală în cadrul funcţiei de conducere ocupate.

(3) Membrii comitetului director, şefii de secţie, şefii de laboratoare sau şefii de servicii medicale nu mai pot desfăşura nicio altă funcţie de conducere prin cumul de funcţii".

Reclamanta în calitate de director medical în cadrul Spitalului C.F. Sibiu era membră a consiliului director din cadrul acestei unităţi spitaliceşti, iar în temeiul acestei funcţii îi era incidentă interdicţia de a ocupa o altă funcţie de conducere în cadrul acestei unităţi, concomitent cu cea de director medical, deci prin cumul de funcţii.

Contrar celor susţinute prin întâmpinare, cazurile de incompatibilitate nu se rezumă la cele prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. b) - g) din Legea nr. 95/2006, interdicţia ocupării mai multor funcţii de conducere prin cumul, în cadrul aceleaşi unităţi spitaliceşti, are în vedere tocmai specificul atribuţiilor lor incompatibile, apte prin exercitarea lor concomitentă de a duce, aşa cum susţine recurenta pârâtă, la situaţii de abuz de putere şi la un potenţial risc de corupţie. A considera că interdicţia cumulului de funcţii nu este un caz de incompatibilitate echivalează cu lipsirea de sancţiune a acestei norme imperative, ceea ce contravine oricărei logici juridice.

Însă contrar celor reţinute prin raportul de evaluare şi reiterate prin cererea de recurs, instanţa de control judiciar, în acord cu judecătorul fondului, apreciază că reclamanta nu a încălcat interdicţia sus-menţionată prin conduita sa.

Din punct de vedere formal, reclamanta prin Deciziile nr. 64/04.11.2013 şi nr. 920/03.04.2014 emisă de managerul Spitalului C.F. Sibiu, nu a fost numită într-o funcţie de şef de secţie. O funcţie de conducere în cadrul unei unităţi spitaliceşti poate fi ocupată conform art. 185 din Legea nr. 95/2006 numai prin concurs sau examen, în condiţiile legii, după prelabilă încheiere a unui contract de administrare cu managerul spitalului sau prin delegare pe o perioadă de 6 luni în cazul în care la concurs nu se prezintă niciun candidat. Dispoziţiile menţionate nu dispun numirea reclamantei în funcţia de şef de secţie sau delegarea temporară a acesteia într-o astfel de funcţie.

Pe de altă parte, prin dispoziţiile menţionate anterior, reclamanta a preluat numai coordonarea activităţii secţiei Medicină Internă şi, ulterior, a secţiei Boli Cronice din cadrul Spitalului C.F. Sibiu, pentru buna desfăşurare a activităţii spitalului, urmare a refuzului a doi medici de prelungire a delegaţiei ca şefi de secţie. Acest atribut nu este însă măsură a acoperi ansamblul atribuţiilor unui şef de secţie, care prin esenţă desfăşoară o activitate de management la acest nivel. Pe lângă atributul coordonării, în conţinutul activităţii de management mai intră previziunea, organizarea, antrenarea şi control - reglarea, desigur cu elementele de specificitate acestui domeniu de activitate, stabilite în concret prin contractul de administrare, dispunerea îndeplinirii unui singur atribut nefiind de natură a configura şi contura funcţia managerială de şef de secţie.

Prin urmare, nici formal, nici în fond, nu se poate susţine că reclamanta a ocupat funcţia de şef de secţie şi nici nu a exercitat sau desfăşurat atribuţiile specifice acestei funcţii, iar prin aceasta ar fi încălcat interdicţia prevăzută la art. 183 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, plasându-se astfel, prin activitatea sa, în incompatibilitate cu funcţia de director medical.

Nu în ultimul rând, este de observat că prin pct. 5 din fişa postului, anexă la Contractul de administrare nr. x/21.05.2013, reclamanta în calitate de director medical avea ca atribuţie "coordonarea activităţilor medicale desfăşurate la nivelul secţiilor şi compartimentelor spitalului", astfel că şi în lipsa celor două dispoziţii, care în acest context apar ca superflue, era obligată să desfăşoare activităţi de coordonare a activităţilor medicale la nivelul secţiilor, chiar în ipoteza în care posturile de şefi de secţii erau ocupate, şi cu atât mai mult în ipoteza în care aceste funcţii erau vacante şi neacoperite de personal, pentru buna funcţionare a unităţii spitaliceşti în discuţie.

Astfel se poate afirma că reclamanta a exercitat o singură funcţie şi anume acea de director medical, în care a fost învestită prin încheierea Contractului de administrare nr. x/21.05.2013, nefiind încălcată prin executarea atribuţiilor conferite astfel, interdicţia anterior menţionată.

În concluzie, Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, care consacră o stare de drept contrară, este nelegal, iar hotărârea instanţei de fond care-l anulează este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

2.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, soluţia adoptată de judecătorul fondului este legală, astfel că, pentru menţinerea ei, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va respinge ca nefondat recursul exercitat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Având în vedere că prin soluţia preconizată a se da recursului se face dovada deplină a culpei procesuale a pârâtei, în temeiul art. 453 C. proc. civ. va fi obligată să plătească reclamantului suma de 5.772 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, apreciate ca necesare, dovedite şi rezonabile în raport cu complexitatea cauzei şi prestaţia apărătorului ales.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 134 din 3 iunie 2016 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâta la plata sumei de 5772 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, către intimatul-reclamant.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 29 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - NN