Suspension of budgetary claim enforcement for inadequate motivation of "linked enterprise" status under EU fund anti-aid regulations

Asupra recursului de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Societatea Pasteur Filiala Filipeşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat:

- în principal, anularea în tot a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a neregulilor încheiat la data de 25 august 2015 de MFE-AMPOSCCE;

- în subsidiar, anularea în parte a procesului-verbal încheiat la data de 25 august 2015, în sensul înlăturării menţiunilor privind stabilirea creanţei bugetare în sarcina reclamantei;

- suspendarea executării procesului-verbal anterior menţionat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin încheierea de şedinţă din 21 iunie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Societatea Pasteur Filiala Filipeşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice şi a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 25 august 2015 şi înregistrat sub nr. x, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii de şedinţă din 21 iunie 2016, a formulat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât susţine că instanţa de fond şi-a însuşit în exclusivitate criticile formulate de intimata-reclamantă, care vizează preponderent fondul cauzei, încălcând dispoziţiile art. 425 alin. (1) C. proc. civ., prin nearătarea argumentelor pentru care au fost respinse apărările autorităţii pârâte.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât arată că măsura suspendării este excepţională, putând fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Cât priveşte cazul bine justificat, instanţa a reţinut o serie de aspecte de nelegalitate a actului administrativ ce ţin de fondul cauzei, echivalând cu o veritabilă prejudiciere a fondului.

Se mai susţine că instanţa de fond nu a ţinut cont de prevederile art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care interzic formularea mai multor cereri de suspendare pentru aceleaşi motive. Or, reclamanta a mai formulat o cerere similară, ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015 şi care a fost respinsă.

Pe de altă parte, chiar dacă instanţa ar fi avut la dispoziţie atât cererea de chemare în judecată cât şi actele dosarului nr. x/2015, a cărui ataşare nu a fost dispusă, nu putea să pronunţe hotărârea pe baza constatărilor unei alte instanţe şi mai ales în temeiul convingerii intime a unui alt judecător. Un alt argument invocat este acela că prima hotărâre nu beneficiază de autoritate de lucru judecat, iar dacă ar fi beneficiat, instanţa nu putea să aibă în vedere exclusiv considerentele referitoare la prima condiţie - cea a cazului bine justificat, ci ar fi trebuit să le preia şi pe cele referitoare la condiţia producerii unei pagube iminente.

Or, cât priveşte cazul bine justificat, conform jurisprudenţei constante a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - SCAF, instanţa investită cu soluţionarea cererii de suspendare a executării actului administrativ nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului, ci trebuie să-şi limiteze verificarea la împrejurările vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Cât priveşte condiţia referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a reţinut în mod eronat că actul administrativ emis ar putea produce un prejudiciu material viitor şi previzibil reclamantei. Acestea sunt simple afirmaţii ale reclamantei, care nu puteau fi reţinute ca argument pentru admiterea cererii de suspendare, câtă vreme au rămas neprobate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Societatea Pasteur Filiala Filipeşti a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Nulitatea recursului a invocat-o cu motivarea că recursul este vădit nefondat, soluţia instanţei de fond fiind motivată şi nefiind indicate de către recurent normele de drept material încălcate.

Pe fondul recursului, a arătat că instanţa de fond nu şi-a însuşit poziţia părţii reclamante, ci a analizat argumentele logice, juridice şi probele administrate, ajungând la aceleaşi concluzii cu cele afirmate de către reclamantă, şi anume că procesul-verbal a cărui suspendare s-a solicitat este nemotivat şi că este îndeplinită şi condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente, având în vedere că lichidităţile societăţii reclamante reprezintă un procent mic din creanţa stabilită prin procesul-verbal şi ţinând seama, totodată, de numărul de angajaţi care ar fi afectaţi în cazul executării creanţei şi de raporturile contractuale ale reclamantei cu partenerii săi, care ar fi, de asemenea, afectate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 6 decembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 9 mai 2018, completul de filtru a respins excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-reclamantă Pasteur Filiala Filipeşti prin întâmpinare; a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. şi a fixat termen pentru judecarea lui pe fond.

5.2 Conform încheierii din 10 octombrie 2018, în vederea soluţionării recursului, a fost ataşat prezentei cauze dosarul de fond înregistrat sub nr. x/2016, al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În calitate de instanţă investită cu cererea de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat la MFE-AMPOSCCE sub nr. x din 27 august 2017 precum şi cu cererea de suspendare a executării acestui proces-verbal, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 21 iunie 2016, pronunţată în dosarul nr. x/2016, a admis cererea de suspendare a executării procesului-verbal menţionat, până la soluţionarea definitivă a cauzei, considerând că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Primul rând de critici formulate la adresa acestei încheieri se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul susţinând că instanţa a preluat exclusiv argumentele părţii reclamante şi nu a arătat motivele pentru care a respins apărările sale.

Aceste critici sunt nefondate. Instanţa de fond a reţinut că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat întrucât actul administrativ a cărui suspendare s-a cerut nu este motivat în mod corespunzător de autoritatea publică emitentă, care nu a argumentat de ce a considerat că reclamanta este întreprindere legată cu Societatea Naţională Institutul Pasteur S.A. şi A. S.R.L., prin raportare la prevederile Legii nr. 346/2004, împrejurare care afectează prezumţia de legalitate a procesului-verbal de nereguli.

De asemenea, instanţa de fond a apreciat îndeplinită condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente, pe baza înscrisurilor administrate, referitoare la situaţiile financiare anuale ale societăţii reclamante pe perioada 2011 - 2015 şi din care a reţinut că reclamanta nu dispune de lichidităţile necesare pentru plata creanţei de 6.448.255 RON, a cărei executare ar avea consecinţe greu de remediat, în cazul anulării ulterioare a procesului-verbal.

Argumentele judecătorului investit cu soluţionarea cererii de suspendare sunt rezultatul evaluării proprii a circumstanţelor cauzei, prin raportare la condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În faţa primei instanţe, apărările pârâtului referitoare la cererea de suspendare s-au referit la neîndeplinirea celor două condiţii cerute de lege pentru suspendare (cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente).

Se constată astfel că, motivând asupra îndeplinirii condiţiilor, prima instanţă, implicit, a înlăturat apărările autorităţii pârâte.

Faţă de exigenţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Înalta Curte constată că încheierea recurată este motivată, iar cazul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident.

Subsumat cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât reia argumentaţia referitoare la neîndeplinirea condiţiilor cerute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ.

Analizând argumentele recurentului, Înalta Curte le constată nefondate.

Prima instanţă a reţinut, cu aplicarea corectă a prevederilor art. 14 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, că reprezintă caz bine justificat împrejurarea că procesul-verbal de nereguli nu este motivat corespunzător de către autoritatea publică emitentă, în privinţa neregulii constatate.

Întreprinderi legate înseamnă întreprinderi care formează un grup economic, prin controlul direct sau indirect al majorităţii drepturilor de vot într-o întreprindere, exercitat de o altă întreprindere sau prin capacitatea uneia de a exercita o influenţă dominantă asupra celeilalte. Sunt întreprinderi legate şi cele care se găsesc într-o astfel de relaţie prin intermediul unei persoane fizice sau a unui grup de persoane fizice care acţionează în comun, dacă îşi desfăşoară activitatea sau o parte a activităţii lor pe aceeaşi piaţă relevantă sau pe pieţe adiacente.

Recurentul afirmă greşit că instanţa de fond a reţinut în mod nelegal drept caz bine justificat un aspect de fond, care echivalează cu o veritabilă prejudecare a fondului.

Nemotivarea actului administrativ, în sensul lipsei unei argumentări corespunzătoare a concluziei referitoare la statutul de întreprindere legată reprezintă o împrejurare privitoare atât la starea de fapt, cât şi la starea drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pe de altă parte, aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării, esenţial fiind ca motivele identificate să fie evidente.

Or, aceasta este situaţia în cauza de faţă, în care datorită motivării sumare a neregulii referitoare la caracterul de întreprindere legată al societăţii beneficiare a finanţării, se creează o îndoială asupra corectei aplicări la împrejurările cauzei a prevederilor Legii nr. 346/2004.

În cadrul acţiunii în anulare, reclamanta a susţinut că actul administrativ a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 44 din Legea nr. 346/2004, invocând: inexistenţa raportului juridic de influenţă între întreprinderile despre care s-a arătat că sunt legate, în raport de acţionariatul acestora; neîndeplinirea condiţiei de acţiona pe aceeaşi piaţă relevantă sau pe pieţe adiacente; lipsa din actul administrativ a unui calcul care să evidenţieze o depăşire a plafoanelor prevăzute cumulativ de art. 3 şi art. 4 din Legea nr. 346/2004.

În contextul acestor motive de nelegalitate, în susţinerea cererii de suspendare, a invocat vădita nelegalitate a procesului-verbal pentru lipsa motivării, atât sub aspectul temeiului de drept pe care se întemeiază constatarea neregulii, cât şi sub aspectul analizării situaţiei de fapt prin prisma dispoziţiilor art. 44 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 346/2004.

Rezultă din conţinutul actului administrativ atacat că autoritatea publică recurentă-pârâtă a argumentat prin considerente sumare existenţa neregulii constând în neîndeplinirea de către intimata-reclamantă (beneficiară a finanţării) a statutului de întreprindere mijlocie autonomă. Astfel, cu aplicarea corectă a legii, prima instanţă a reţinut că această motivare sumară, din care lipsesc argumente esenţiale în stabilirea statului de întreprindere legată, echivalează cu o nemotivare a actului administrativ, care justifică suspendarea executării actului administrativ.

De asemenea, a susţinut recurentul, raportându-se la sentinţa nr. 3286 din 9 decembrie 2015 pronunţată în dosarul nr. x/2015, care a avut ca obiect cererea de suspendare a executării aceluiaşi act administrativ, întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, pe de o parte, că nu putea fi formulată o a doua cerere de suspendare pentru aceleaşi motive, instanţa ignorând dispoziţiile art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, că sentinţa menţionată nu se bucură de autoritate de lucru judecat în ceea ce priveşte reţinerea cazului bine justificat.

Dispoziţiile legale anterior menţionate se referă la interdicţia formulării unei a doua cereri de suspendare întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, fundamentată pe aceleaşi motive, iar hotărârea pronunţată se bucură de autoritate de lucru judecat provizorie, care dăinuie atât timp cât se menţin împrejurările avute în vedere la pronunţarea ei.

Or, prezenta cerere de suspendare este întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004 şi, în cadrul ei, s-a demonstrat o pagubă iminentă care nu a fost demonstrată în cauza anterioară cu obiect suspendare executare (în care cererea a fost respinsă pentru neîndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă).

Există, astfel, două argumente pentru a nu accepta inadmisibilitatea invocată de recurentul-pârât, şi anume: cele două cereri de suspendare au temeiuri legale diferite şi, de asemenea, există o modificare a împrejurărilor avute în vedere în cadrul cererii formulate în temeiul art. 14, sub aspectul demonstrării pagubei iminente.

De asemenea, instanţa de fond nu a reţinut autoritatea sau puterea de lucru judecat a sentinţei nr. 3286 din 9 decembrie 2015, în privinţa cazului bine justificat, ci a concluzionat asupra îndeplinirii acestei condiţii, pe baza analizei actelor şi lucrărilor dosarului.

La data pronunţării asupra prezentului recurs se constată că s-a pronunţat deja o hotărâre în fond, prin care a fost respinsă acţiunea în anularea procesului-verbal de nereguli. În principiu, o astfel de hotărâre este aptă să infirme existenţa cazului bine justificat, în condiţiile în care a avut loc o primă analiză în fond a motivelor de nelegalitate a actului administrativ, care au fost înlăturate de instanţă.

În speţă, însă, instanţa investită cu acţiunea în anulare a respins această cerere, fără ca în considerentele hotărârii pronunţate să se regăsească argumente consistente şi aplicate asupra criticilor de nelegalitate a actului administrativ, referitoare la constatarea existenţei întreprinderilor legate. Această împrejurare justifică, în aprecierea Înaltei Curţi, menţinerea măsurii suspendării executării actului administrativ, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Cât priveşte paguba iminentă, în mod corect prima instanţă a constatat că această condiţie impusă de lege pentru suspendarea actului administrativ este, de asemenea, îndeplinită în cauză. Sunt nefondate susţinerile recurentului potrivit cărora îndeplinirea acestei condiţii a fost reţinută pe baza afirmaţiilor reclamantei, neprobate. Dimpotrivă, prima instanţă s-a raportat la probatoriul cu înscrisuri administrat în cauză din care rezultă, pe baza indicatorilor din situaţiile financiare ale societăţii reclamante, că aceasta nu dispune de lichidităţile necesare suportării creanţei bugetare stabilită prin procesul-verbal. Luând în considerare situaţia economică a societăţii, precum şi numărul de angajaţi care ar fi afectaţi în cazul executării creanţei, prima instanţă în mod întemeiat a considerat că suspendarea executării actului administrativ se impune pentru prevenirea unei pagube iminente, adică pentru prevenirea unor consecinţe greu de remediat în cazul anulării ulterioare a actului.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice împotriva încheierii de şedinţă din 21 iunie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - MM