Appeal dismissed as unfounded: CSM audit infractions upheld regarding accrual accounting for exam costs and improper allocation of training expenses

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 21 februarie 2013, sub nr. x/2013, reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a formulat sesizare împotriva încheierii nr. 4 din 31 ianuarie 2013 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, prin care solicită admiterea contestaţiei nr. 28531/1154/2012 formulată de Consiliul Superior al Magistraturii şi anularea, în parte, a Deciziei nr. 9 din 26 noiembrie 2012, emisă de Curtea de Conturi - Departamentul XII, cu referire la constatarea nr. 3, B.3, constatarea nr. 5, B.5.3, constatarea nr. 7 şi constatarea 6, II.3.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 1880 din 7 iunie 2013, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă ca nefondată, acţiunea promovată de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul, recurs care a fost admis prin decizia nr. 4489/25.11.2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, dispunându-se casarea cu trimitere spre rejudecare, pe motiv că instanţa de fond nu a răspuns apărărilor formulate prin cererea de chemare în judecată.

Cauza trimisă spre rejudecare a fost înregistrată sub nr. x/2013*.

3. Hotărârea primei instanţe, în al doilea ciclu procesual

Prin Sentinţa civilă nr. 1298 din 7 mai 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a dispus:

- admiterea în parte a contestaţiei formulate de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României;

- anularea în parte a Deciziei nr. 9 din 26 noiembrie 2012 şi în parte a Încheierii nr. 4 din 31 ianuarie 2013, numai în ceea ce priveşte măsura II.3, pentru constatarea nr. 6.

- respingerea contestaţiei, în rest, ca neîntemeiată.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 1298 din 7 mai 2015 a declarat recurs în termen legal reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, apreciind că în speţă este incident motivul de recurs prevăzut la art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., după cum urmează:

4.1 Cu privire la constatarea nr. 3,B.3, s-a reţinut de către auditorii publici externi nerespectarea principiului contabilităţii pe bază de angajamente.

Instanţa de fond a interpretat rigid legislaţia în materie, reţinând că legislaţia financiar-contabilă nu condiţionează înregistrarea cheltuielilor de personal rezultate din organizarea de concursuri în anul 2010 de validarea sau nevalidarea acestora, care este o operaţiune legată de rezultatele concursului şi nu de desfăşurarea lui.

O astfel de motivare nu se susţine întrucât conform principiului contabilităţii pe bază de angajamente, acesta se bazează pe independenţa exerciţiului în sensul că toate veniturile şi toate cheltuielilor se raportează la exerciţiul la care se referă, fără a ţine seama de data încasării veniturilor, respectiv de data plăţii cheltuielilor.

În conformitate cu Ordinul MFP nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor Metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale, propunerile de angajare a cheltuielilor trebuie însoţite de toate documentele justificative aferente şi, dacă este cazul, de orice alte documente şi informaţii solicitate de către persoana desemnată să exercite controlul financiar preventiv propriu.

Angajarea unei cheltuieli nu se poate face fără a fi cunoscut cuantumul acesteia.

În situaţia concursurilor organizate de către Consiliul Superior al Magistraturii, faza angajării cheltuielilor reprezentând sumele aferente plăţii membrilor comisiilor de concurs coincide cu faza lichidării acestora care, conform Ordinul M.F.P. nr. 1792/2002, presupune întocmirea ştatului de plată.

Având în vedere legislaţia specială în materie şi anume regulamentele privind organizarea şi desfăşurarea fiecărui tip de concurs în parte, în cazul concursurilor organizate de Consiliul Superior al Magistraturii nu pot fi angajate cheltuieli pentru plata comisiilor de concurs decât după întocmirea statelor de plată. Or, statele de plată nu se întocmesc decât după validarea concursului, de către Plenul Consiliului, validare prin care se confirmă faptul că toate aceste servicii au fost prestate corespunzător.

Se impune a se reţine caracterul particular, unic, al concursurilor de admitere la Institutul Naţional al Magistraturii şi în magistratură şi al celor de promovare în cadrul sistemului judiciar, care decurge din faptul că un organism reglementat constituţional, respectiv Consiliul Superior al Magistraturii, gestionează întreaga carieră a magistraţilor, fără a fi şi angajatorul acestora.

Din această situaţie reglementată legal apar o serie de aspecte atipice care nu au fost avute în vedere de către consilierii de conturi atunci când au considerat că principiul anualităţii se resfrânge asupra tuturor concursurilor organizate de Consiliu pe parcursul unui an.

În privinţa membrilor comisiilor, care pot fi angajaţi ai instanţelor, parchetelor sau altor instituţii publice, se impune precizarea că aceştia au doar un raport contractual cu Consiliul în calitate de organizator al concursurilor, iar plata activităţii prestate de ei se face după momentul validării rezultatelor concursurilor, pe baza documentelor întocmite de aceştia şi de către Institutul Naţional al Magistraturii, validarea de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii reprezentând momentul final al concursurilor, care atestă legalitatea şi regularitatea organizării acestora.

4.2 Cu privire la constatarea nr. 5,B.5.3, prin care s-a reţinut că angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor bugetare privind deplasarea în străinătate s-au făcut cu nerespectarea prevederilor legale, se impun a fi avute în vedere următoarele:

În mod greşit s-a reţinut că Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are atribuţii de aprobare a programelor de pregătire profesională a magistraţilor şi nu de derulare a acestora, în sensul de a suporta cheltuielile ocazionate de pregătirea profesională sau cariera magistraţilor, fiind încălcate astfel prevederile art. 21 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, actualizată.

În speţă, au fost aplicate corect dispoziţiile Regulamentului privind drepturile şi obligaţiile personalului din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, Institutului Naţional al Magistraturii şi Scolii Naţionale de grefieri trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 424A/2006, act administrativ cu caracter normativ.

Regulamentul nr. 424A/2006 a fost elaborat în conformitate cu prevederile art. 30 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor şi altor categorii de personal din sistemul justiţiei, cu modificările şi completările ulterioare, care precizează: (... Judecătorii, procurorii şi personalul asimilat acestora, trimişi în străinătate pentru acţiuni în interesul serviciului, au drepturile şi obligaţiile stabilite prin regulamentul aprobat, după caz, de ministrul justiţiei, Plenul Consiliul Superior al Magistraturii, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu excepţia situaţiilor în care prin lege specială se prevede altfel, cu respectarea dispoziţiilor în vigoare referitoare la drepturile şi obligaţiile personalului trimis în străinătate (...)".

Împărţirea bugetului pentru deplasări externe între aparatul propriu şi unităţile subordonate se face în funcţie de numărul de magistraţi care vor fi trimişi în străinătate.

Institutul Naţional al Magistraturii şi Şcoala Naţională de Grefieri au sarcina selectării personalului trimis în străinătate.

Pregătirea profesională este parte integrantă a carierei profesionale şi se realizează de către Consiliul Superior al Magistraturii prin Institutul Naţional al Magistraturii, situaţie în care facturarea taxelor de participare la seminarii în străinătate pe numele Institutului poate fi plătită de Consiliu, ca gestionar al carierei judecătorilor şi procurorilor.

Faţă de cele prezentate, se impune a se constata că nu a fost încălcată niciuna dintre prevederile invocate.

4.3. Cu privire la constatarea nr. 7, s-a reţinut că principiile şi practicile managementului entităţii auditate nu au asigurat minimizarea costului resurselor alocate închirierii de imobile.

Această constatare nu este conformă cu realitatea întrucât, atâta vreme cât Consiliul Superior al Magistraturii nu beneficiază de un drept de administrare a unui imobil în care să-şi desfăşoare activitatea, în mod invariabil contractele de închiriere încheiate de acesta sunt supuse condiţiilor pieţei imobiliare.

Instanţa de fond a îmbrăţişat punctul de vedere al echipei de audit reţinând ca nelegală creşterea valorii costului de administrare în condiţiile în care cheltuielile cu uzura instalaţiilor şi echipamentelor sunt, conform celor 17 contracte de închiriere, obligaţii ale proprietarilor.

Reprezentanţii Consiliului, ca parte în contract, cunosc conţinutul contractelor, respectiv obligaţiile ce îi revin în calitate de chiriaş, necesităţile de cheltuieli suplimentare ca urmare a uzurii instalaţiilor fiind invocate de proprietari cu ocazia negocierilor anuale şi acceptate de chiriaş. Faţă de nivelul costurilor din anul 2005, este justificată creşterea pe parcursul următorilor ani, întrucât valorile reale s-au majorat ca urmare a creşterii progresive a tuturor preţurilor la materiale şi servicii.

Recomandările făcute la această constatare nu pot fi suplimentate, având în vedere prevederile contractului de închiriere valabil pentru anul 2011, care reprezintă voinţa părţilor şi care nu conţine prevederea cu privire la cuantificarea prestaţiilor cuprinse în comisionul de administrare.

Este necesar a se reţine că în fiecare an are loc o renegociere a chiriei pentru spaţiul necesar activităţii instituţiei, precum şi a costului serviciilor de administrare, rezultatul negocierilor fiind aprobat de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, în speţă nefiind constatate încălcări ale legislaţiei în materie.

În concluzie, având în vedere considerentele evocate, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea Sentinţei civile nr. 1298/2004 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti şi, pe cale de consecinţă, admiterea în totalitate a cererii de chemare în judecată.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a solicitat, prin întâmpinare, respingerea ca nefondată a cererii de recurs, cu menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii recurate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

1. Referitor la măsura dispusă la pct. B3 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul XII.

Prin această măsură s-a instituit în sarcina entităţii verificate obligaţia de a proceda la actualizarea şi/sau elaborarea de proceduri interne privind organizarea concursurilor care să asigure respectarea principiului contabilităţii pe bază de angajamente, respectiv cunoaşterea cheltuielilor de personal în perioada în care munca a fost prestată.

În esenţă, pentru exerciţiul financiar 2011, ce a făcut obiectul misiunii de audit financiar desfăşurate de Curtea de Conturi, s-a constatat că la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii, înregistrarea în contabilitate a unor cheltuieli de personal (plata cu ora), precum şi contribuţiile aferente datorate bugetului de stat în sumă totală de 795.802 RON s-a făcut cu nerespectarea principiului contabilităţii pe bază de angajamente.

Potrivit acestui principiu, efectele tranzacţiilor şi ale altor evenimente sunt recunoscute atunci când tranzacţiile şi evenimentele se produc şi nu pe măsură ce numerarul sau echivalentul sau este încasat sau plătit, fiind înregistrate în evidenţele contabile şi raportate în situaţiile financiare ale perioadelor raportate.

Abaterea de la legalitate a vizat faptul că entitatea auditată a procedat la întocmirea de documente justificative numai după validarea concursului, fără a fi înregistrate cheltuieli la momentul la care activităţile au fost prestate.

Argumentele invocate atât în contestaţia administrativă, cât şi în primă instanţă, reiterate în recurs, nu pot fi reţinute în susţinerea nelegalităţii actelor administrative contestate, întrucât ele nu evidenţiază nicidecum respectarea principiului contabilităţii pe bază de angajamente, ci mai degrabă cauzele care au generat nerespectarea legislaţiei financiar-contabile.

În mod corect prima instanţă a validat constatările autorităţile pârâte, subliniind că dispoziţiile legale sunt foarte clare şi nu instituie niciun fel de derogări în funcţie de vreun specific anume al activităţilor desfăşurate de unele dintre instituţiile publice.

Mai mult, s-a precizat că nici măcar pentru concursurile ale căror rezultate au fost validate în anul în care acestea s-au organizat, CSM nu a întocmit documentele justificative în vederea respectării principiului contabilităţii pe bază de angajamente (ex. Concursul de admitere în magistratură organizat conform Hotărârii Plenului CSM nr. 829/2010 şi Examenul de capacitate al judecătorilor şi al procurorilor organizat conform Hotărârilor Plenului CSM nr. 1156/2010 şi 1160/2010.

Prin urmare, în mod legal prima instanţă a menţinut actele administrative contestate, relativ la măsura prevăzută la pct. B.3 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012.

2. Referitor la măsura menţionată la pct. B.5.3 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012.

Prin această măsură s-a stabilit în sarcina entităţii verificate "obligaţia de a amenda Regulamentul privind drepturile şi obligaţiile personalului din Consiliul Superior al Magistraturii, Institutul Naţional al Magistraturii şi Şcoala Naţională de Grefieri trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 424A/2006, modificată, astfel încât prevederile acestuia să fie în concordanţă cu prevederile legale privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor şi cu prevederile Legii nr. 500/2002, actualizată, privind finanţele publice, referitoare la responsabilităţile ordonatorului de credite".

În acest sens, au fost avute în vedere prevederile art. 9 alin. (2) şi art. 10 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 424A/2006 din analiza cărora rezultă că înscrierea în buget a cheltuielilor cu pregătirea profesională se face doar la nivelul CSM, inclusiv pentru Institutul Naţional al Magistraturii şi Şcoala Naţională de Grefieri.

În aceste condiţii, s-a constatat că dispoziţiile Regulamentului contravin art. 21 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi, ţinând seama de principiul supremaţiei legii, s-a dispus amendarea Regulamentului astfel încât prevederile acestuia să fie în concordanţă cu Legea nr. 500/2002.

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte constată, raportat la prevederile art. 36 şi art. 37 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, art. 100 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 şi art. 36 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 317/2004, că instituţia care realizează efectiv, în condiţiile legii, programele de formare profesională continuă a judecătorilor şi procurorilor este Institutul Naţional al Magistraturii, astfel că acestei instituţii îi revine obligaţia de a suporta cheltuielile aferente deplasării magistraţilor în străinătate, iar nu Consiliului Superior al Magistraturii.

Argumentele invocate în susţinerea nelegalităţii măsurii instituite la pct. B.5.3 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012 nu sunt de natură să infirme constatările autorităţii pârâte, astfel că în mod corect au fost înlăturate pe calea controlului de legalitate realizat de prima instanţă.

3. Referitor la măsurile dispuse la pct. B.7.2, B.7.3, II.4, II.5 şi II.6 din Decizia nr. 9 din 26 noiembrie 2012

Aceste măsuri vizează constatarea de la pct. 7 al Deciziei, prin care s-a reţinut că principiile şi practicile managementului entităţii auditate nu au asigurat minimizarea resurselor alocate închirierii de imobile.

Constatările şi măsurile instituite de autoritatea pârâtă au fost în mod corect menţinute de prima instanţă, atât timp cât nu s-a contestat faptul că, în anul 2011, prin plata către proprietar a unui comision de administrare s-au achitat şi servicii care nu au fost prestate conform Anexei 2 la contractele de închiriere. În plus, prin comisionul de administrare s-au plătit de către entitatea verificată şi cheltuieli ale proprietarului, fără legătură cu administrarea imobilului (cheltuielile cu amortizarea spaţiilor comune), aspect, de asemenea, necontestat în cauză.

Referitor la pretinsa imposibilitate de implementare a măsurilor dispuse ca urmare a constatării nr. 7 din decizia contestată, apărările reclamantei au fost în mod corect înlăturate de prima instanţă, argumentele invocate de aceasta urmând a fi însuşite de instanţa de control judiciar.

În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că urmează să dispună, în temeiul art. 496 din acelaşi act normativ, respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii împotriva Sentinţei civile nr. 1298 din 7 mai 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - LM