Waste Recyclability Obligations: Transfer of Recycling Responsibility to Collection Operators and Proportionality of Environmental Contributions under EU Directives

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Sesizarea instanţei

Prin cererea adresată Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, revizuenta A. SRL, în contradictoriu cu Administraţia Fondului pentru Mediu - Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, a formulat cerere de revizuire, în temeiul art. 509 şi urm. C. proc. civ., coroborate cu dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, a Deciziei civile nr. 3245 din 17 noiembrie 2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. x/2014 şi s-a solicitat admiterea cererii de revizuire şi, în consecinţă, retractarea hotărârii atacate, schimbarea hotărârii judecătoreşti în sensul admiterii recursului formulat, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii de revizuire s-a arătat că Decizia civilă nr. 3245 din 17 noiembrie 2016 a fost pronunţată cu încălcarea principiului prevalenţei dreptului european din perspectiva nerespectării principiului reglementat de Directivele 62/94/CE; 75/442/CEE şi 2006/12/CE referitor la transferul responsabilităţii către unitatea colectoare, a nesocotirii obligaţiei de eliminare a taxelor vamale sau cu efect echivalent prevăzută de art. 28 alin. (1) şi art. 30 din TFUE, precum şi a nerespectării principiului proporţionalităţii sancţiunilor aplicate, consacrat la nivel de ramură de către CJUE în cauzele C-444/00; C-69/15 şi C-487/14.

S-a invocat de către revizuentă că, în mod eronat, instanţa de recurs a stabilit în sarcina acesteia responsabilitatea pentru pretinsa neîndeplinire a obiectivelor anuale de reciclare, deşi potrivit sistemului reglementat de dispoziţiile Directivei 75/442/CEE asupra deşeurilor şi Directivei 94/62/CE privind ambalajele şi deşeurile de ambalaje, astfel cum acestea apar în jurisprudenţa dezvoltată de CJUE, colectorul este persoana responsabilă cu reciclarea efectivă a cantităţilor de deşeuri prelevate cu această finalitate.

O altă critică s-a referit la încălcarea, prin decizia atacată, a principiului prevalenţei dreptului european şi în raport cu validarea măsurii concrete impuse societăţii revizuente prin actele atacate, care se referă la introducerea pe piaţă de produse ambalate având origine europeană, ceea ce contravine principiului liberei circulaţii a mărfurilor şi reprezintă echivalentul unei taxe vamale de import, încălcând principiile instituite de art. 28 paragraf 1 şi art. 30 din Tratatul de Funcţionare a UE.

Ultima critică a vizat încălcarea principiului proporţionalităţii, principiu ce guvernează aplicarea dreptului unional din perspectiva aplicării măsurilor administrative coercitive şi a sancţiunilor.

Au fost depuse, ataşat cererii de revizuire, hotărâri ale CJUE.

Intimata Administraţia Fondului pentru Mediu a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea cererii ca inadmisibilă.

Revizuenta a depus răspuns la întâmpinare şi a apreciat că cererea de revizuire este admisibilă.

După examinarea cererii de revizuire şi a întâmpinării formulate, Înalta Curte s-a pronunţat, în prealabil, asupra admisibilităţii cererii de revizuire.

2. Soluţia instanţei

Prin Decizia nr. 3621 din 16 noiembrie 2017a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost admisă în principiu cererea de revizuire formulată de reclamanta SC A. SRL şi s-a fixat termen pentru judecarea pe fond a cererii de revizuire.

În motivarea acestei soluţii s-a arătat că interpretarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 554/2004, din punctul de vedere al admisibilităţii şi termenului de exercitare s-a făcut de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor probleme de drept prin Decizia nr. 45/2016, iar în raport de considerentele deciziei se constată că cererea de revizuire formulată în cauză este admisibilă.

Principiul priorităţii dreptului european la care face referire art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, vizează aplicarea cu prioritate a dreptului Uniunii Europene, indiferent de rangul normei de drept, faţă de dreptul naţional şi este consacrat în art. 148 alin. (2) din Constituţia României.

Faţă de acest principiu şi de cele clarificate în considerentele Deciziei nr. 45/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor probleme de drept, cererea de revizuire formulată în cauză este admisibilă fiind invocate hotărâri ale CJUE şi principii de drept european ce se consideră a fi fost încălcate de către instanţa de recurs prin pronunţarea soluţiei a cărei revizuire se cere.

În faţa instanţei de recurs, în speţă, revizuenta a invocat, pe lângă alte critici, şi încălcarea principiului proporţionalităţii consacrat în jurisprudenţa CJUE, cu referire la cauzele C-90/02, C-444/00, principiul prevalenţei substanţei asupra fondului, nerespectarea Directivei nr. 94/62/CE privind ambalajele şi deşeurile de ambalaje, precum şi art. 28 alin. (1) şi art. 30 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene.

Instanţa de recurs nu a analizat hotărârea instanţei de fond din perspectiva acestor critici, astfel că nu a poate fi considerată inadmisibilă cererea de revizuire în raport de paragraful 73 al Deciziei nr. 45/2016.

Faţă de această soluţie, urmează ca instanţa să analizeze cererea de revizuire pe fondul acesteia, în raport de susţinerile revizuentei şi de apărările intimatei.

Prima critică invocată în cererea de revizuire se referă la responsabilitatea pentru modalitatea de valorificare şi/sau reciclare

Într-adevăr, potrivit art. 8 din Directiva 2006/12/CE, deţinătorul de deşeuri are la dispoziţie trei modalităţi de valorificare a acestora:

- prin mijloace proprii;

- prin mijlocirea unei societăţi intermediare care asigură manipularea deşeurilor;

- prin mijlocirea unei întreprinderi care realizează operaţiuni de valorificare sau eliminare a acestora.

Instanţa de recurs, prin decizia atacată cu prezenta cerere de revizuire, în mod corect a stabilit că revizuenta nu şi-a îndeplinit obligaţiile anuale de reciclare ce revin unui deţinător de deşeuri, deoarece societăţile cu care a încheiat contracte erau autorizate să colecteze, să recupereze şi să valorifice deşeuri, dar nu să recicleze.

Faptul că revizuenta a predat deşeurile unor societăţi care erau autorizate să colecteze, să recupereze şi să valorifice deşeuri nu presupune că s-a transferat acestora şi responsabilitatea acesteia în ceea ce priveşte obligaţia de reciclare.

Reciclarea este operaţiunea de reprelucrare într-un proces de producţie a deşeurilor din ambalaje pentru a fi folosite în scopul iniţial sau pentru alte scopuri.

Or, ceea ce s-a reproşat revizuentei este faptul că societăţile cu care a încheiat contracte nu erau autorizate potrivit legii să efectueze asemenea operaţiuni de reciclare, ci numai operaţiuni de colectare şi recuperare.

Articolul 4 alin. (1) din Directiva 2006/12/CE prevede că " Statele membre iau măsurile necesare pentru a asigura că deşeurile se recuperează sau se elimină fără a periclita sănătatea oamenilor şi fără a utiliza procese sau metode care ar putea fi dăunătoare pentru mediu, în special", iar în art. 10 din aceeaşi directivă s-a prevăzut că "În sensul aplicării articolului 4, orice unitate sau întreprindere care realizează operaţiunile prevăzute de anexa II B trebuie să obţină o autorizaţie." De precizat că în Anexa II B sunt indicate operaţiunile de recuperare a deşeurilor.

Prin urmare, soluţia instanţei de recurs nu este contrară nici Directivei 2006/12/CE, nici Directivei 94/82/CE sau jurisprudenţei CJUE referitoare la aceste directive deoarece societăţile cu care a încheiat contracte revizuenta nu erau autorizate potrivit legii să efectueze asemenea operaţiuni de reciclare.

De altfel, chiar revizuenta, în motivarea cererii, recunoaşte că, potrivit art. 8 din Directiva 2006/12/CE, deşeurile pot fi predate unei societăţi de colectare (situaţia revizuentei în prezenta cauză) sau unei societăţi care întreprinde operaţiuni de valorificare/eliminare. De precizat că şi potrivit legislaţiei naţionale, colectarea este operaţiunea de strângere, sortare şi/sau amestecare a deşeurilor, în vederea transportării lor, reciclarea este definită ca operaţiunea de reprelucrare într-un proces de producţie a deşeurilor pentru scopul original sau pentru alte scopuri, iar valorificarea ca fiind orice operaţiune menţionată în anexa nr. II B.

A doua critică se referă la încălcarea principiului prevalenţei dreptului european în raport cu măsura impusă prin actele contestate care se referă la introducerea pe piaţă de produse ambalate având origine europeană

În motivarea cererii de revizuire s-a arătat că, atât în cererea introductivă cât şi în cea de recurs, s-a invocat încălcarea prevederilor Directivei 94/62/CE prin art. 9 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 196/2005, dacă textul ar fi interpretat că ar permite obligarea operatorilor economici din România la plata unei contribuţii aferente bunurilor ambalate, iar bunurile sunt de origine europeană.

Or, revizuenta nu a solicitat instanţei de recurs sesizarea CJUE cu o întrebare preliminară legată de modul de interpretare a prevederilor Directivei 94/62/CE, aceasta fiind singura instanţă ce ar putea interpreta normele europene.

Referitor la dispoziţiile art. 9 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 196/2005 chiar revizuenta a arătat că, măsura în sine, nu este contrară prevederilor directivei şi că statele membre au latitudinea de a stabili modalităţile concrete în care vor atinge obiectivele indicate la art. 6 paragraf 1 din Directivă şi că art. 6 pct. 6 permite statelor membre să adopte măsuri sporite în vederea protecţiei mediului.

Conform art. 9 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 196/2005 constituie venit la Fondul pentru mediu o contribuţie de 2 RON/kg, datorată de către operatorii economici care introduc pe piaţa naţională ambalaje de desfacere şi bunuri ambalate, pentru diferenţa dintre cantităţile de deşeuri de ambalaje corespunzătoare obiectivelor de valorificare sau incinerare în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie şi de valorificare prin reciclare prevăzute în anexa nr. 3 şi cantităţile de deşeuri de ambalaje efectiv valorificate sau incinerate în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie şi valorificate prin reciclare.

Din interpretarea acestui text nu rezultă că prin instituirea acestei contribuţii s-ar stabili echivalentul unei taxe vamale, aşa cum susţine revizuenta, deoarece se stabileşte numai obligaţia de plată a unei contribuţii pentru diferenţa dintre cantităţile de deşeuri de ambalaje corespunzătoare obiectivelor de valorificare sau incinerare în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie şi de valorificare prin reciclare prevăzute în anexa nr. 3 şi cantităţile de deşeuri de ambalaje efectiv valorificate sau incinerate în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie şi valorificate prin reciclare, contribuţie ce va fi plătită de toţi operatorii economici care introduc pe piaţa naţională ambalaje de desfacere şi bunuri ambalate, indiferent de unde provin aceste ambalaje.

De aceea, această critică nu este fondată.

A treia critică este referitoare la încălcarea principiului proporţionalităţii în aplicarea măsurilor administrative şi sancţiunilor.

Într-adevăr, principiul proporţionalităţii, ca principiu al dreptului european, stabileşte că sancţiunile administrative nu trebuie să depăşească ceea ce este strict necesar pentru atingerea obiectivului vizat de norma juridică pretins încălcată, iar procedurile de control trebuie să fie urmate de aplicarea unei sancţiuni care să fie proporţională cu gravitatea abaterii.

În privinţa respectării acestui principiu, revizuenta a reluat chestiunile legate de deşeurile valorificate şi deşeurile reciclate, dar, aşa cum s-a arătat anterior, nu se poate confunda noţiunea de "valorificare" cu cea de "reciclare".

Faptul că în actele de control contestate de către revizuentă în faţa instanţelor de contencios administrativ au fost defalcate cantităţile de ambalaje "valorificate", pentru care nu au fost calculate contribuţii, dar şi cantităţile de ambalaje "nereciclate", pentru care au fost stabilite obligaţii de plată, dovedeşte o corectă aplicare a legii pentru că acea contribuţie se plăteşte numai în cazul deşeurilor ce nu au fost reciclate.

Deşi susţine că şi-a îndeplinit toate obligaţiile în vederea neutralizării deşeurilor de ambalaje recente, fie prin valorificare, fie prin reciclare, din probele depuse la dosar rezultă că, prin încheierea contractelor cu societăţi autorizate numai pentru colectare nu şi reciclare a deşeurilor, revizuenta nu şi-a respectat obligaţia legală de a "recicla" ambalajele, astfel că nu se poate vorbi de o nerespectare a principiului proporţionalităţii.

Hotărârile CJUE invocate de revizuentă (C-487/14, C-69/15) se referă la aplicarea principiului proporţionalităţii, iar instanţa va verifica respectarea acestui principiu în legătură cu sancţiunea aplicată prin actele contestate.

Aşa cum s-a subliniat anterior, principiul a fost respectat pentru că plata contribuţiei s-a dispus numai pentru deşeurile ce nu au fost reciclate şi nu pentru toată cantitatea de ambalaje (pentru deşeurile valorificate nu s-a dispus obligarea la plata contribuţiei), aspect recunoscut chiar de revizuentă în motivarea cererii de revizuire.

Faptul că revizuenta consideră că valorificarea ambalajelor înseamnă şi reciclarea lor nu presupune încălcarea principiului proporţionalităţii de către organele de control deoarece reciclarea este operaţiunea de reprelucrare într-un proces de producţie a deşeurilor din ambalaje pentru a fi folosite în scopul iniţial sau pentru alte scopuri, iar operatorii economici cu care revizuenta a încheiat contractele de predare a deşeurilor nu erau autorizaţi să efectueze asemenea operaţiuni, ci numai unele de colectare a deşeurilor, colectare ce nu poate fi sinonimă cu reciclarea.

În privinţa cuantumului majorărilor şi al penalităţilor de întârziere se constată că nu a fost încălcat principiul proporţionalităţii.

Prin actele contestate s-a stabilit o contribuţie de 591.440 RON, 427.801 RON, majorări de întârziere şi 88.716 RON penalităţi.

În raport de cuantumul debitului principal, cuantumul majorărilor de întârziere şi al penalităţilor este stabilit cu respectarea acestui principiu, mai ales că obligaţiile fiscale suplimentare au fost stabilite pentru eliminarea riscului poluării excesive a mediului şi al protecţiei sănătăţii oamenilor.

Pentru toate aceste considerente, cererea de revizuire va fi respinsă ca neîntemeiată, fiind menţinută soluţia instanţei de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de SC "A." SRL împotriva Deciziei nr. 3245 din 17 noiembrie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - LM