Negative jurisdiction conflict over annulment of private property lease contract for conflict-of-interest breach under Law No. 176/2010

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă investită.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate în contradictoriu cu pârâţii A., Primăria Comunei Viişoara, Consiliul Local Viişoara, B. Viişoara, a solicitat anularea actului - adiţional nr. 1642/9.08.2012 privind prelungirea contractului de închiriere nr. x/15.06.2007.

În motivarea acţiunii s-a arătat că prin raportul de evaluare nr. x/1.04.2014 emis de reclamantă s-a constatat că pârâtul A. a încălcat normele privind incompatibilitatea deoarece a luat parte la deliberări şi a votat hotărâri cu privire la B. Viişoara la care a avut calitatea de preşedinte începând cu 2008. Astfel a adoptat Hotărârea nr. 8/27.07.2012 a Consiliul Local Viişoara privind prelungirea duratei contractului de închiriere nr. x/15.06.2007 în condiţiile în care pârâtul A. era şi consilier local şi preşedinte al B. Viişoara. Împotriva acestui raportul A. a formulat contestaţie respinsă de Curtea de Apel Bucureşti în Dosarul nr. x/2014. În temeiul art. 23 din Legea nr. 176/2010 a solicitat anularea actului adiţional nr. 1642/9.08.2012 la contractul de închiriere nr. x/15.06.2007.

Prin Sentinţa civilă nr. 2332 din data de 12 aprilie 2017, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Judecătoriei Roşiorii de Vede.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Bucureşti a reţinut că părţile Primăria Comunei Viişoara şi B. Viişoara au încheiat contractului de închiriere nr. x/15.06.2007 pentru o suprafaţa de 611 ha din pajiştea comunei Viişoara.

Potrivit Hotărârii nr. 14 din 14.06.2007 a Consiliului Local al comunei Viişoara suprafaţa de teren din pajiştea comunală totalizând 611 ha face parte din proprietatea privată a comunei Viişoara, iar nu din proprietatea publică a comunei.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice. Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ - art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, actul a cărui anulare s-a cerut prin cererea introductivă nu prezintă caracteristicile unui act administrativ, întrucât bunul ce face obiectul închirierii aparţine domeniului privat. Împrejurarea că una din părţile contractului este o autoritate publică nu atrage implicit competenţa instanţei de contencios administrativ, atâta timp cât, nu este îndeplinită cerinţa imperativă ca bunul la care se referă contractul să aparţină domeniului public.

Primăria Viişoara a acţionat la încheierea acestora în calitate de proprietar al bunului închiriat, iar nu de administrator al unui bun proprietate publică.

Toate înscrisurile depuse la dosarul cauzei fac aşadar dovada faptului că în speţă se solicită anularea unor acte juridice de drept privat, având ca obiect închirierea unui teren proprietate privată a unei autorităţi publice.

Obiectul acţiunii de faţă este actul - adiţional nr. 1642/9.08.2012 la contractului de închiriere nr. x/15.06.2007 a suprafeţei de 611 ha pajişte comunală aparţinând domeniului privat al reclamantului, astfel că acest contract este un act de natură pur civilă.

Astfel, conform dispoziţiilor acestui text de lege, sunt asimilate actelor administrative, în sensul legii, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice. Imobilul proprietatea reclamantului este proprietate privată, în speţă nu se pune în valoare un imobil proprietate publică deci nu puteau fi incidente prevederile enunţate anterior.

Naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor de închiriere sunt aspecte de competenţa judecătoriei, ca instanţă de drept comun conform art. 1 C. proc. civ., neexistând vreun act normativ cu caracter special care să prevadă în competenţa instanţei de contencios administrativ soluţionarea unor astfel de litigii, în care nu sunt deduse judecăţii raporturi de drept public. Sub acest aspect nu sunt incidente nici prev. art. 10 teza II din Legea nr. 554/2004 în sensul că una dintre părţi este autoritate centrală, atâta timp cât actul din care se naşte cauza juridică în prezenta cauză are natura de act civil.

Nu a fost primită susţinerea reclamantei ANI că în baza art. 23 din Legea nr. 176/2010 prin care apreciază că este de competenţa Tribunalului Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, această cauză, tribunalul reţinând că art. 23 din Legea nr. 176/2010 nu prevede o competenţă materială sau teritorială în favoarea acestei instanţe ci indică ca reclamanta ANI poate introduce acţiune la instanţa competentă material pentru anularea actelor emise cu nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 176/2010, deci legiuitorul a prevăzut o competenţă generală şi nu o competenţă specială. Or, după obiectul şi natura actului dedus judecaţii, aşa cum s-a arata mai sus, competenţa aparţine instanţelor civile de drept comun.

În condiţiile în care necompetenţa tribunalului este de ordine publică, tribunalul a admis excepţia de necompetenţă materială şi potrivit art. 135 şi 133 C. proc. civ. a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Judecătoriei Roşiorii de Vede, constatând că potrivit art. 13 C. proc. civ. imobilul ce face obiectul contractului dedus judecaţii se află în raza de competenţă teritorială a acestei instanţe.

Mai mult instanţa a avut în vedere şi faptul că pe rolul aceleiaşi instanţe există Dosarul nr. x/2015* în care reclamantele Comuna Viişoara prin primar şi Consiliul Local Al Comunei Viişoara au chemat în judecată pe pârâta B. Viişoara solicitând instanţei să constate nulitatea absolută a contractului de închiriere nr. x/15.06.2007, precum şi a actelor adiţionale încheiate la acest contract de închiriere, respectiv actul adiţional nr. x/07.07.2011, actul adiţional nr. x/09.08.2012, actul adiţional nr. x/13.05.2013 şi actul adiţional nr. x/15.05.2014 şi obligarea pârâtei la eliberarea terenului şi predarea acestuia către Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Viişoara.

2. A doua instanţă învestită, după declinare.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Roşiorii de Vede sub nr. x/2016.

Prin Sentinţa civilă nr. 1124 din data de 3 august 2017 Judecătoria Roşiorii de Vede a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Judecătoriei Roşiorii de Vede şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii A., Primăria Comunei Viişoara, Consiliul Local Viişoara, B. Viişoara, în favoarea Judecătoriei Zimnicea, jud. Teleorman.

Pentru a pronunţa această sentinţă s-a reţinut că, potrivit art. 107 alin. (1) C. proc. civ., cererea de chemare în judecată se introduce la instanţa în a cărei circumscripţie domiciliază sau îşi are sediul pârâtul, dacă legea nu prevede altfel.

Din cererea de chemare în judecată şi actele dosarului reiese ca locul situării imobilului şi domiciliul pârâţilor se află în comuna Viişoara, judeţul Teleorman, care se află în raza de competenţă a Judecătoriei Zimnicea, judeţul Teleorman.

Potrivit art. 130 alin. (3) C. proc. civ., necompetenţa de ordine privată poate fi invocată doar de pârât prin întâmpinare sau, dacă întâmpinarea nu este obligatorie, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate.

Instanţa a apreciat ca întemeiată excepţia de necompetenţă teritorială a Judecătoriei Roşiorii de Vede în soluţionarea prezentei cereri, şi faţă de dispoziţiile art. 129 alin. (3), art. 130 alin. (3), art. 132, art. 248 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 107 alin. (1) şi art. 117 C. proc. civ., a admis-o şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Judecătoriei Zimnicea, judeţul Teleorman, aceasta fiind instanţa în circumscripţia căreia este situat imobilul şi îşi au domiciliul pârâţii.

3. A treia instanţă învestită, după declinare.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Zimnicea sub nr. x/2016.

Prin Sentinţa civilă nr. 691 din data de 14.11.2017, Judecătoria Zimnicea a admis excepţia necompetenţei teritoriale invocată de pârâta B. şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Judecătoria Zimnicea a reţinut că obiectul cauzei îl constituie anularea actului adiţional nr. x/09.08.2012 privind contractului de închiriere nr. x/15.10.2007 încheiat între Primăria Viişoara în calitate de proprietar şi B. Viişoara în calitate de chiriaş.

Aşa cum a arătat reclamanta în acţiunea introductivă, legea aplicabilă este Legea nr. 176/2010, privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, care instituie o competenţă specială, conferind competenţa specială instanţei de contencios administrativ, cu privire la toate actele juridice încheiate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, neinteresând, deci, natura actului.

Astfel, a reţinut instanţa că cererea de chemare în judecată privind anularea actului încheiat cu încălcarea dispoziţiilor privind conflictul de interese nu poate avea decât un caracter subsidiar acţiunii de constatare a conflictului de interese, fiind, de altfel, şi cauza principală a nulităţii acestuia.

Prin urmare competenţa materială se determină în raport cu cererea principală, care este acţiunea de constatare a conflictului de interese.

Aşa fiind, în baza art. 132 C. proc. civ. a admis excepţia necompetenţei materiale invocată de instanţă şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, aceasta fiind instanţa care a soluţionat acţiunea privind anularea raportului de evaluare prin care s-a constatat că actul a cărui anulare se solicită a fost încheiat cu încălcarea dispoziţiilor privind conflictul de interese.

4. A patra instanţă învestită, după declinare.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2016.

Prin Sentinţa civilă nr. 2276 din data de 15 mai 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială a Curţii de Apel Bucureşti şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii A., Primăria Comunei Viişoara, Consiliul Local Viişoara, B. Viişoara, în favoarea Judecătoriei Zimnicea.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel a reţinut că obiectul acţiunii rezultă fără echivoc din cererea de chemare în judecată şi constă în constatarea nulităţii absolute a unui act adiţional la un contract de închiriere a unui teren, act adiţional ce urmează regimul juridic al contractului principal, în virtutea principiului accesorium sequitur principalem.

Contractul de închiriere are ca obiect un teren proprietate privată a autorităţii administrative.

Art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică. Rezultă că obiectul acţiunii nu se referă la un act administrativ asimilat, deoarece contractul nu are ca obiect punerea în valoare a unui bun proprietate publică. Aşa fiind, competenţa de soluţionare a cauzei nu aparţine instanţei de contencios administrativ, ci instanţei de drept comun, determinate, din punct de vedere material şi teritorial conform art. 113 alin. (1) pct. 3 şi art. 111 C. proc. civ.

Având în vedere considerentele expuse, Curtea a admis excepţia de necompetenţă materială şi pe cale de consecinţă a declinat competenţa în favoarea Judecătoriei Zimnicea.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru soluţionarea acestuia.

5. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, prin cererea dedusă judecăţii, în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (1) şi art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 reclamanta Agenţia Naţională de Integritate în contradictoriu cu pârâţii A., Primăria Comunei Viişoara, Consiliul Local Viişoara, B. Viişoara, a solicitat anularea actului adiţional nr. 1642/9.08.2012 privind prelungirea contractului de închiriere nr. x/15.06.2007.

În primul rând se constată că reclamanta a solicitat anularea actului încheiat cu încălcarea dispoziţiilor privind conflictul de interese, cerere care are un caracter subsidiar acţiunii de constatare a conflictului de interese, acesta fiind motivul principal al nulităţii contractului încheiat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că cererea dedusă judecăţii se întemeiază pe dispoziţiile art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.

Potrivit art. 23 din Legea nr. 176/2010: "(1) În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situaţia de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută.

(2) Acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese poate fi introdusă de Agenţie chiar dacă persoana în cauză nu mai deţine acea funcţie.

(3) Instanţa va putea dispune motivat, pe lângă constatarea nulităţii absolute, şi repunerea părţilor în situaţia anterioară."

Chiar dacă din înscrisurile depuse la dosarul cauzei fac dovada faptului că în speţă se solicită anularea unor acte juridice de drept privat, având ca obiect închirierea unui teren proprietate privată a unei autorităţi publice, trimiterea expresă a dispoziţiilor art. 23 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 la posibilitatea instanţei de a dispune repunerea părţilor în situaţia anterioară, ca efect al constatării nulităţii actului juridic, arată cu claritate că în acest caz obiectul reglementării este de natură subsidiară acţiunii de constatare a conflictului de interese.

De asemenea, nu pot fi neglijate dispoziţiile art. 22 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 potrivit cărora:

"Dacă raportul de evaluare a incompatibilităţii nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanţa de contencios administrativ, Agenţia sesizează în termen de 15 zile organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare; dacă este cazul, Agenţia sesizează în termen de 6 luni instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilităţile".

Din interpretarea acestor dispoziţii legale rezultă că Agenţia Naţională de Integritate dobândeşte calitate procesuală activă în cauzele ce au ca obiect "anularea actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilităţile", iar calitatea procesuală pasivă revine persoanei evaluate.

Potrivit dispoziţiilor art. 24 din acelaşi act normativ:

"(1) Acţiunile introduse la instanţele de contencios administrativ urmează regulile de competenţă prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător. (2) Procedura de judecată este cea prevăzută în Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi se aplică în mod corespunzător, în măsura în care nu există în prezenta lege prevederi derogatorii de la aceasta."

Din interpretarea logico-juridică a acestor dispoziţii legale rezultă că pentru determinarea competenţei materiale şi teritoriale se vor avea în vedere dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Prin urmare, pentru stabilirea instanţei competente sunt incidente prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care menţionează următoarele:

"(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.".

Pentru stabilirea competenţei materiale, articolul aflat în discuţie instituie două criterii de determinare a competenţei materiale a instanţei de fond, după cum urmează:

- criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat, respectiv căreia îi revine obligaţia corelativă dreptului legitim invocat de reclamant, în cazul actelor administrative cu caracter general;

- criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat, în cazul actelor administrativ-fiscale.

Cum, în speţă, actul administrativ contestat priveşte un contract de închiriere încheiat de Primăria Comunei Viişoara cu B. Viişoara, raportat la dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte constată că este vorba de un litigiu privind acte administrative emise de o autoritate publică locală, motiv pentru care competenţa materială de soluţionare a cauzei aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

Aşa fiind, nu pot fi neglijate dispoziţiile art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ care stabilesc în mod expres că reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.

Prin urmare, este de necontestat faptul că reclamanta Agenţia Naţională de Integritate are calitate procesuală activă, iar, în aplicarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a optat pentru instanţa de la sediul său, în raza teritorială de competenţă a Tribunalului Bucureşti.

Având în vedere că reclamanta s-a adresat instanţei de contencios administrativ de la domiciliul său, Înalta Curte constată că Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, este instanţa competentă material şi teritorial să soluţioneze cauza de faţă.

6. Soluţia Înaltei Curţi

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Agenţia Naţională de Integritate în contradictoriu pârâţii B. Viişoara, Primăria Comunei Viişoara, Consiliul Local Viişoara şi A., în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV